Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha confermato la propria legittimazione a fornire un parere consultivo richiesto dal Presidente della Regione Siciliana in merito alla procedura per l’adozione del provvedimento di aggiornamento del piano regionale di gestione dei rifiuti (PRGR). La questione trae origine dalla nomina del Presidente regionale quale Commissario straordinario per la gestione dei rifiuti, con poteri straordinari definiti dall’art. 14-quater, comma 1, del d.l. n. 181 del 2023, convertito dalla l. n. 11 del 2024. Tale nomina sollevava un dubbio sulla natura statale o regionale dell’affare oggetto del quesito, considerato il richiamo ai poteri commissariali straordinari riconducibili allo Stato.

Il Consiglio ha innanzitutto ritenuto ammissibile la richiesta di parere, rilevando che questa attiene a una questione generale di pubblico interesse idonea a guidare l’amministrazione nella corretta esplicazione della propria azione futura, senza sostituirsi all’organo amministrativo né interferire con le competenze consultive dell’Avvocatura dello Stato. Sul punto, è stato escluso che il limite della “regionalità” dell’affare, di cui all’art. 23 dello Statuto speciale della Regione Siciliana, potesse essere un ostacolo alla competenza consultiva del Consiglio, sottolineando che la dizione «affari concernenti la Regione» deve essere interpretata in senso ampio e tale da ricomprendere tutte le questioni che incidono sul territorio e sui diritti e interessi dei cittadini siciliani, indipendentemente dalla loro natura statale o regionale.

In merito al quadro normativo, il Consiglio ha richiamato i limiti intrinseci al potere commissariale, evidenziando che un Commissario non può adottare provvedimenti derogatori rispetto alla normativa vigente in assenza di una base legislativa che ne preveda esplicitamente la deroga, definendone i presupposti, la materia e le finalità. Ha inoltre ribadito il rispetto del principio di proporzionalità e della necessità di un’adeguata motivazione nell’esercizio di poteri straordinari. Il Consiglio ha poi indicato che l’adozione del piano regionale dei rifiuti richiede la forma provvedimentale di un’ordinanza, preceduta dalla definizione del procedimento di valutazione ambientale strategica (VAS).

In conclusione, il Consiglio ha fornito precise indicazioni sullo schema da seguire per l’elaborazione dell’ordinanza di aggiornamento del PRGR, ribadendo il principio per cui l’esercizio del potere commissariale deve avvenire nel rigoroso rispetto delle disposizioni normative applicabili, nonché nel quadro delle prerogative statutarie della Regione Siciliana.

Numero 00257/2024 e data 05/11/2024 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Adunanza di Sezione del 31 ottobre 2024

NUMERO AFFARE 00173/2024

OGGETTO:

Presidenza della Regione Siciliana – Ufficio legislativo e legale, il Commissario Straordinario per il Piano Regionale per la Gestione dei Rifiuti.

Aggiornamento Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti (Stralcio Rifiuti Urbani).

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 15780/371.4.24 in data 1 ottobre 2024, con la quale la Presidenza della Regione Siciliana – Ufficio legislativo e legale ha chiesto il parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e uditi i relatori Vincenzo Martines e Maria Francesca Rocchetti.

Premesso e considerato

1. La richiesta di parere e il piano della Regione Siciliana per la gestione dei rifiuti (PRGR).

1.1. Il Presidente della Regione Siciliana, nella qualità di Commissario straordinario, nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 febbraio 2024, per il completamento della rete impiantistica integrata del sistema di gestione dei rifiuti, ex art. 14-quater, comma 1, del decreto-legge n. 9 dicembre 2023, n. 181, ha sottoposto alla Sezione consultiva di questo Consiglio, con nota prot. n. 141 del 27 settembre 2024, a cui è seguita la nota prot. n. 15780/371.4.24 dell’1 ottobre 2024 dell’Ufficio legislativo e legale, la richiesta di parere circa la procedura per la adozione del provvedimento di aggiornamento del piano regionale di gestione dei rifiuti (PRGR), di cui all’art. 199 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, «finalizzato a realizzare la chiusura del ciclo dei rifiuti nella regione, comprendendovi a tal fine, valutato il reale fabbisogno, la realizzazione e la localizzazione di nuovi impianti di termovalorizzazione di rifiuti il cui processo di combustione garantisca un elevato livello di recupero energetico».

L’Ufficio legislativo e legale ha allegato alla richiesta di parere: lo schema di ordinanza commissariale, nonché il rapporto ambientale, la sintesi non tecnica, la dichiarazione di sintesi redatti in occasione dell’espletata procedura di VAS.

Il Presidente della Regione Siciliana, quale Commissario straordinario, chiede un parere, «in funzione di ausilio tecnico-giuridico indispensabile per indirizzare nell’alveo della legittimità e della buona amministrazione l’attività di amministrazione attiva», circa l’adozione dell’aggiornamento al vigente piano di gestione dei rifiuti secondo la procedura prevista dalla legislazione nazionale, ossia il d.lgs. n. 152/2006, «avvalendosi del potere di ordinanza in deroga alla procedura prevista dalla norma regionale e, in ogni caso, ponendo in essere la procedura e acquisendo i pareri dettati dalle disposizioni di cui all’articolo 199 D. Lgs. 152/2006» (nota prot. n. 15780/371.4.24 dell’1 ottobre 2024 dell’Ufficio legislativo e legale).

1.2. Premesso che il quesito riguarda «l’aggiornamento al vigente piano di gestione dei rifiuti approvato con D.P.Reg. 12 marzo 2021, n. 8», la Sezione osserva, onde meglio contestualizzare la richiesta di parere, che il piano della Regione Siciliana per la gestione dei rifiuti (PRGR) è suddiviso in tre sezioni principali: i) rifiuti urbani, ii) rifiuti speciali e iii) bonifiche, ciascuna approvata con specifici decreti tra il 2016 e il 2021. La gestione dei rifiuti portuali è affidata alle autorità marittime.

La sezione relativa ai rifiuti urbani è oggetto di aggiornamento, onde allinearla alle direttive europee e alla normativa nazionale, nonché per consentire alla regione l’accesso ai fondi comunitari del P.R. FESR Sicilia 2021-2027. In particolare, in considerazione delle osservazioni formulate dalla Commissione europea e dalla Commissione tecnico-specialistica regionale riguardo ai contenuti di tale sezione (adottata con decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 8/2021), si è proceduto ad aggiornarla in conformità alle previsioni del decreto del Ministro per la transizione ecologica n. 257 del 24 giugno 2022 (adottato in attuazione all’art. 198-bis del d.lgs. n. 152/2006).

Il piano punta a promuovere un’economia circolare e sostenibile, migliorando il sistema di raccolta e trattamento dei rifiuti, in ossequio alle disposizioni sopranazionali. Le direttive europee stabiliscono, invero, obiettivi chiari e criteri di priorità per la gestione dei rifiuti e prevedono la progressiva riduzione del conferimento in discarica, che dovrà essere limitato a non oltre il 10% entro il 2035.

I dati del 2022 evidenziano che la Sicilia è ancora lontana dagli obiettivi, con solo il 51,5% di raccolta differenziata e una distribuzione ineguale degli impianti di trattamento.

Il piano prevede, quindi, l’espansione e la trasformazione della rete impiantistica, incluse nuove piattaforme di recupero e impianti di termovalorizzazione, con l’obiettivo di incrementare il riciclo, ridurre i costi e aumentare la produzione di biometano e compost.

Tra i risultati attesi vi sono il recupero di oltre il 65% dei rifiuti, l’eliminazione dei trasferimenti fuori regione e la produzione di biometano e compost di qualità.

Per raggiungere questi obiettivi è, infine, previsto l’incremento degli impianti di valorizzazione dei rifiuti e l’adeguamento degli esistenti.

2. La funzione consultiva del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana e l’ammissibilità del quesito.

2.1. Il quesito consente di delineare il perimetro della funzione consultiva assegnata dalla Costituzione al Consiglio di Stato (art. 100, comma 1, Cost.) e, di conseguenza, al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, di cui quest’ultimo costituisce sezione (vds. Cons. Stato, ad. plen, sentenza n. 13 del 2022, come ribadito nelle sentenze n. 9 e 10 del 2023, ove si legge: «il Consiglio di giustizia amministrativa… è composto da due Sezioni, con funzioni, rispettivamente, consultive e giurisdizionali, che costituiscono Sezioni staccate del Consiglio di Stato»).

Al riguardo, giova ricordare che è lo stesso Statuto della Regione Siciliana, all’art. 23, comma 2, a prevedere espressamente che «[l]e Sezioni del Consiglio di Stato … svolgeranno altresì le funzioni rispettivamente consultive».

La funzione consultiva della Sezione ‘siciliana’ del Consiglio di Stato trova, dunque, un solido fondamento di rango costituzionale, innanzitutto, nella richiamata previsione dello Statuto di autonomia, approvato con r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455, il quale, in forza della legge costituzionale n. 2 del 26 febbraio 1948, «fa parte delle leggi costituzionali della Repubblica, ai sensi e per gli effetti dell’art. 116 della Costituzione», oltre che implicitamente nell’art. 100 Cost.

Come il Consiglio di Stato, il Consiglio di giustizia ammnistrativa per la Regione Siciliana «non è organo consultivo dell’Amministrazione, che partecipa, mediante una consulenza di legittimità o di merito, all’ordinario svolgersi dell’azione amministrativa, ma si qualifica quale organo ausiliario del Governo in posizione di autonomia, indipendenza e terzietà, e la funzione consultiva concorre insieme a quella giurisdizionale a realizzare la giustizia nell’amministrazione (cfr. Cons. St., Sez. II, 12 novembre 2003, n. 1855; e, da ultimo, Cons. St., Ad. Gen., 17 febbraio 2011, n. 255)” (Consiglio di Stato, Sez. II, 9 marzo 2011, n. 1589)» (Cons. Stato, sez. I, n. 551/2022).

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, esattamente al pari del Consiglio di Stato, nell’espletamento della funzione consultiva, rende, oltre ai pareri obbligatori, anche pareri facoltativi, i quali possono essere diretti sia all’esame di atti normativi per cui non sia obbligatoria la richiesta di parere sia a risolvere questioni concernenti l’interpretazione o l’applicazione del diritto, in tal caso sotto la specie di quesiti sull’interpretazione delle norme.

Questi ultimi hanno una «funzione di ausilio tecnico-giuridico indispensabile per indirizzare nell’alveo della legittimità e della buona amministrazione l’attività di amministrazione attiva» (Cons. Stato, ad. gen., 18 gennaio 1980, n. 30), come affermato in più occasioni da questo Consiglio (Cgars, adunanza del 18 giugno 2019, n. 93/2019; id., adunanza del 16 aprile 2024, n. 130/2024)

A ciò deve aggiungersi che, se da un lato v’è stato un restringimento dell’attività consultiva, per effetto delle modifiche introdotte con l’art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, dovendo riguardare solo «le attività che più incisivamente impegnano l’azione del Governo o degli altri organi di maggior rilevanza dello Stato-ordinamento e non può essere attivata da una mera pretesa o esigenza dell’amministrazione interessata, la quale, al contrario, deve esporre, nella sua richiesta di parere, i rilevanti motivi di interesse pubblico strumentali alle attività fondamentali o comunque più significative, che quasi impongono il ricorso al parere facoltativo, il quale, altrimenti, andrebbe a sovrapporsi all’esclusiva autonomia e responsabilità dirigenziale» (Cons. Stato, sez. II, 25 luglio 2008, n. 5172), dall’altro lato si è registrata «un’evoluzione sostanziale delle funzioni consultive del Consiglio di Stato di cui all’art. 100 della Costituzione, poiché si fa ricorso alla “consulenza giuridico-amministrativa” dell’Istituto anche per atti non tipici e sui generis, che (come si dirà) non costituiscono un atto normativo in senso proprio, ma neppure possono configurarsi come una richiesta di parere su uno specifico quesito.» (Cons. Stato, comm. spec., 6 luglio 2016, n. 1767/2016).

Secondo tale condivisibile e più recente orientamento «[q]uesta scelta inquadra le funzioni consultive in una visione sistemica e al passo coi tempi, confermando il ruolo del Consiglio di Stato come un advisory board delle Istituzioni del Paese anche in un ordinamento profondamente innovato e pluralizzato» (vds. Cons. Stato, comm. spec., 18 ottobre 2017, n. 2162; id., 17 gennaio 2017, n. 83; id., 2 agosto 2016, n. 1767).

In tale prospettiva, le funzioni consultive del Consiglio di Stato e, quindi, anche di questo Consiglio si rivolgono, nella prassi più recente, oltre che a singoli ‘atti’, anche a sostenere «i ‘processi’ di riforma, accompagnandoli in tutte le loro fasi e indipendentemente dalla natura degli atti di attuazione, fornendo sostegno consultivo ai soggetti responsabili dell’attività di implementazione» (Cons. Stato, comm. spec., 2 agosto 2016, n. 1767).

È bene, comunque, ricordare che vi sono alcuni limiti, conseguenti al fatto che nell’esercizio dell’attività consultiva, il Consiglio di Stato e il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, agiscono, sempre ed esclusivamente, «quale organo di consulenza imparziale e terzo dello Stato-ordinamento e non dello Stato-apparato» (Cgars, adunanza del 18 giugno 2019, n. 93/2019).

Deve, di conseguenza, escludersi la possibilità di richiedere pareri facoltativi destinati a supportare le concrete scelte decisionali dell’amministrazione regionale, dal momento che la funzione consultiva, svolta nell’interesse non dell’ordinamento generale, ma dell’amministrazione assistita, compete all’Avvocatura dello Stato (Cgars, adunanza del 16 aprile 2024, n. 130/2024).

Il Consiglio fornisce, dunque, il proprio parere solo su questioni di massima, la cui soluzione potrà guidare la successiva azione amministrativa nel suo concreto e futuro esplicarsi, non potendo sostituirsi all’amministrazione nel dovere di quest’ultima di provvedere e nemmeno potendo invadere il campo riservato alla differente consulenza prestata alle pubbliche amministrazioni dall’Avvocatura dello Stato, anche in vista della difesa in giudizio.

Deve, ancora, escludersi la possibilità di richiedere pareri facoltativi su materie o fattispecie per le quali siano già pendenti o in corso di attivazione controversie di natura giurisdizionale.

Al riguardo, giova richiamare i principi affermati da questo Consiglio nel proprio parere n. 150, reso nell’adunanza del 19 maggio 2020, secondo cui: «[i] confini della funzione consultiva attribuita al Consiglio di Stato, e analoga è l’attività svolta dal Consiglio di Giustizia Amministrativa, in particolare quando l’Amministrazione sottoponga quesiti partendo da casi concreti relativi a contenziosi in essere o potenziali sono stati delineati dall’apposita Commissione speciale affermando che “se non è consentito che l’amministrazione chieda al Consiglio di Stato un parere su un contenzioso in atto, deve ritenersi tuttavia, che allorché la controversia sia solo potenziale, il Consiglio di Stato possa fornire il proprio avviso nell’ipotesi in cui il caso concreto sia l’occasione utilizzata dall’amministrazione per richiedere un parere su questioni aventi più ampio rilievo” (Cons. Stato, comm. spec., 10 luglio 2012, n. 5107) e precisando che anche in sede di attività consultiva facoltativa il Consiglio di Stato può fornire il proprio avviso in stretta e rigorosa applicazione della legge e sempre su questioni di larga massima, restando onere del richiedente esporre i rilevanti motivi di interesse pubblico strumentali alle attività fondamentali o comunque più significative dell’Amministrazione posti alla base della richiesta.».

L’attività consultiva è, quindi, in definitiva, anch’essa un’attività di garanzia, svolta, al pari di quella giurisdizionale, secondo canoni di assoluta neutralità, dovendo esercitarsi non nell’interesse della pubblica amministrazione, ma nell’interesse generale e improntata al principio di non interferenza tra l’esercizio delle funzioni consultiva e giurisdizionale, corollario del principio di imparzialità del giudice e di parità di situazione delle parti sancito dall’art. 111, comma 2, della Costituzione.

Alla stregua di quanto sopra rassegnato, nel caso di specie non si ravvisano, sotto i profili testé esaminati, ragioni ostative alla pronuncia del parere, in quanto la prospettazione della richiesta consultiva attiene ad una questione esegetica di carattere generale e inerente a questioni di pubblico interesse, la cui soluzione potrà guidare l’amministrazione nello svolgersi della successiva azione amministrativa nel suo concreto e futuro esplicarsi. Del resto, le concrete scelte sottese alla pianificazione, essendo espressione di ampia discrezionalità riservata esclusivamente all’amministrazione, non possono costituire oggetto di valutazione in sede consultiva. Nemmeno risulta alla Sezione la pendenza, allo stato, di contenziosi aventi ad oggetto le specifiche questioni oggetto del quesito (né, del resto, potrebbe essere diversamente, posto che la richiesta di parere investe, per l’appunto, profili, di carattere generale, inerenti la trama di rapporti tra la disciplina statale e quella regionale).

2.2. La verificabilità del quesito impone, poi, la disamina anche di un secondo aspetto della fattispecie. Ed invero, l’art. 23 dello Statuto, sopra più volte evocato, precisa, nel primo periodo, che «[g]li organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione». Occorre, dunque, stabilire, prima di ogni ulteriore considerazione, se il quesito in esame sia, o no, qualificabile come un “affare concernente la Regione”.

Onde rispondere all’interrogativo, occorre muovere dalla considerazione che l’oggetto del quesito attiene alla gestione dei rifiuti con riferimento al territorio della Regione Siciliana.

A proposito della disciplina di tale gestione, va ricordato che, ai sensi dell’art. 199 del d.lgs. n. 152/2006, la predisposizione e l’adozione del piano regionale dei rifiuti rientrano nella ordinaria competenza delle Regioni, sentiti le province, i comuni e le Autorità di ambito. In piena coerenza con tale previsione statale, la legge della Regione Siciliana 8 aprile 2010, n. 9, all’art. 9, stabilisce che il piano regionale di gestione dei rifiuti è approvato «sentite le province, i comuni e le S.R.R. con decreto del Presidente della Regione, su proposta dell’Assessore regionale per l’energia ed i servizi di pubblica utilità, secondo il procedimento di cui all’articolo 12, comma 4, dello Statuto regionale e previo parere della competente commissione legislativa dell’Assemblea regionale siciliana».

Il riferito ordinario sistema delle competenze è stato, tuttavia, alterato di recente dal Legislatore statale che, con l’art. 14-quater, comma 1, del decreto-legge n. 181 del 2023, ha disposto che «[a]l fine di assicurare, in via d’urgenza e in conformità a quanto stabilito agli articoli 179, 182 e 182-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, il completamento della rete impiantistica integrata che consenta, nell’ambito di un’adeguata pianificazione regionale del sistema di gestione dei rifiuti, il recupero energetico, la riduzione dei movimenti di rifiuti e l’adozione di metodi e di tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Presidente della Regione siciliana è nominato Commissario straordinario. La durata dell’incarico del Commissario straordinario è di due anni e può essere prorogata o rinnovata.». Il Legislatore statale, dunque, ha attribuito al Presidente della Regione Siciliana alcuni poteri extra ordinem, i cui contenuti, forme e modi di esercizio sono stati dettagliati nei successivi quattro commi del sunnominato art. 14-quater; in forza di tali norme, a seguito delle novelle della disposizione nel frattempo intervenuta, è stato previsto che: «2. [il] Commissario straordinario di cui al comma 1:

1. a) adotta, previo svolgimento della valutazione ambientale strategica, il piano regionale di gestione dei rifiuti di cui all’articolo 199 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, finalizzato a realizzare la chiusura del ciclo dei rifiuti nella regione, comprendendovi a tal fine, valutato il reale fabbisogno, la realizzazione e la localizzazione di nuovi impianti di termovalorizzazione di rifiuti il cui processo di combustione garantisca un elevato livello di recupero energetico;
2. b) approva, secondo le modalità di cui al comma 5 del presente articolo, i progetti di nuovi impianti pubblici per la gestione dei rifiuti, ivi compresi gli impianti per il recupero energetico di cui alla lettera a) del presente comma, fatte salve le competenze statali di cui agli articoli 7, comma 4-bis, e 195, comma 1, lettera f), del citato decreto legislativo n. 152 del 2006;
3. c) assicura la realizzazione degli impianti di cui alla lettera b).
4. Il piano regionale di gestione dei rifiuti di cui alla lettera a) del comma 2, adottato con ordinanza del Commissario straordinario, ha immediata efficacia vincolante sulla pianificazione d’ambito e ne costituisce variante.
5. Ai fini dell’esercizio delle funzioni di cui al comma 2 il Commissario straordinario, ove necessario, provvede con ordinanza, in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea. Le ordinanze adottate dal Commissario straordinario sono immediatamente efficaci e sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.
6. L’autorizzazione dei progetti è rilasciata dal Commissario straordinario con ordinanza e sostituisce, ad ogni effetto di legge, ogni autorizzazione, parere, visto e nulla osta occorrente per l’avvio o la prosecuzione dei lavori, fatta eccezione per quelli relativi alla tutela ambientale e per quelli relativi alla tutela dei beni culturali e paesaggistici, per i quali si applicano i termini e le modalità di cui all’articolo 4, comma 2, del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 giugno 2019, n. 55.».

Tanto premesso, si spiegano, dunque, le ragioni che impongono alla Sezione di verificare se il quesito, nei termini sopra formulati, attenga a un affare concernente la Regione, posto che la figura e le funzioni del Commissario straordinario, come disegnate dal riferito art. 14-quater, sono indiscutibilmente riconducibili allo Stato.

Ebbene, il Collegio ritiene che il quesito riguardi, senza dubbio, un affare regionale e che, pertanto, esso sia ammissibile.

Plurime sono, difatti, le convergenti ragioni che inducono a concludere nel senso sopra anticipato.

La prima è di natura letterale e poggia sulla considerazione, per un verso, della genericità della dizione statutaria e, per altro verso, dell’asimmetria precettiva dei primi due commi dell’art. 23 dello Statuto, i quali, rispettivamente, dispongono che: «1. Gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione. 2. Le Sezioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti svolgeranno altresì le funzioni rispettivamente consultive e di controllo amministrativo e contabile.».

Innanzi tutto, va osservato che, secondo il tenore letterale dell’art. 23, il limite della “regionalità” dell’affare è riferito dal primo comma soltanto agli organi giurisdizionali, ossia all’oggetto delle funzioni giurisdizionali, e non anche all’oggetto di quelle consultive (per il Consiglio di Stato).

Anche a voler prescindere da tale dato, rileva comunque la circostanza che la dizione di «affari concernenti la Regione» si presenta assai elastica sotto il profilo giuridico-semantico e si presta a una applicazione concreta di ampia latitudine. La locuzione, infatti, certamente si riferisce alle questioni di competenza della Regione Siciliana e degli enti sub-regionali, ma, con altrettanta sicurezza, si può escludere che l’ambito della previsione si compendi nel solo concetto di competenza amministrativa, in esso esaurendosi. Piuttosto, la genericità della previsione statutaria appare diretta a ricomprendere – nell’ambito delle potestà cognitorie e deliberative del Consiglio di Stato (e della Corte dei conti) – anche tutte le questioni destinate a incidere sul territorio e sui diritti e gli interessi legittimi dei cittadini siciliani, a prescindere dalla competenza di volta in volta statale o regionale di uno specifico affare.

Del resto, sulla scorta di un consolidato e risalente orientamento di questo Consiglio, «la categoria degli atti amministrativi regionali di cui all’art. 23, u.c., Stat. Sic., non comprende soltanto atti dell’amministrazione diretta della Regione (atti soggettivamente regionali), ma anche quelli di tutti gli altri enti della Sicilia – tra cui i Comuni – incardinati nell’organizzazione amministrativa indiretta della medesima e persino quelli delle autorità statali, sedenti nell’Isola, emanati in materia di competenza regionale» (Cgars, sez. riun., 17 luglio 1984, n. 104 e id. 20 marzo 2023, n. 142).

In coerenza alla superiore esegesi, cozzerebbe in modo frontale con il buon senso comune, ancor prima che con le ragioni del diritto, ritenere che la gestione del ciclo dei rifiuti nella Sicilia – questione che investe direttamente la salute, la salubrità dell’ambiente, il paesaggio e le finanze della Regione Siciliana e di tutti i cittadini dell’Isola – debba considerarsi un affare “non regionale” soltanto in ragione dei poteri straordinari riconosciuti dal Legislatore statale alla prima e principale carica amministrativa della Regione Siciliana, quale «Capo del Governo regionale» ex art. 21, primo comma, dello Statuto.

Tale ultima considerazione merita di essere ulteriormente sviluppata, al fine di evidenziare che il Presidente della Regione Siciliana è sì stato investito dei poteri extra ordinem previsti dal succitato art. 14-quater, ma il Presidente della Regione Siciliana è, comunque, in via ordinaria, in base all’art. 9 della l.r. n. 9/2010, l’autorità deputata ad approvare il PRGR. Tale circostanza non può essere oscurata e concorre, anzi, a ritenere che l’affare concerna la Regione. Invero, il ricorso, da parte del Legislatore statale, ad un soggetto politico-istituzionale rappresentativo dell’area territoriale interessata dall’intervento, implica una contestuale minore presenza dello Stato nell’ambito del regime straordinario, ed è stato da più parti considerato come un tentativo di realizzare un bilanciamento o, meglio, una compenetrazione del regime straordinario nel tessuto amministrativo ordinario.

Il Presidente, dunque, agisce nella qualità di Commissario, ma al contempo deve garantire in qualità di Capo del Governo regionale e rappresentante della Regione gli interessi specifici della stessa, assicurando, altresì, i necessari raccordi con i soggetti territoriali competenti, in ossequio al principio di leale collaborazione e anche in considerazione dell’impatto dell’intervento sul territorio della Regione.

Tali conclusioni sono, altresì, corroborate dal rilievo che dal preambolo dello schema di ordinanza trasmesso – non contenendo la relazione alcuna descrizione dell’iter seguito – si evince che il piano di gestione dei rifiuti è stato inviato, con «la nota prot. USVPE n. 119 del 06.09.2024», al Presidente dell’Assemblea regionale siciliana «per l’inoltro alla competente Commissione ARS» e che vi è stata anche una deliberazione della Giunta regionale (deliberazione n. 107 del 21 marzo 2024). Vi è stato, insomma, un ampio coinvolgimento delle autorità regionali.

Un ultimo profilo che milita nel senso della ammissibilità del quesito è che esso concerne un atto non ancora adottato e riguarda propriamente l’esigenza di conoscere quale debba essere l’interpretazione sistematica di distinti plessi normativi statali e regionali (ma anche sopranazionali) reciprocamente interferenti in vista dell’adozione dell’atto.

Da tutto quanto sopra osservato e considerato discende che il quesito, seppur proposto dal Presidente della Regione Siciliana, nella qualità di Commissario straordinario, va riferito ad un affare concernente la Regione Siciliana, con conseguente competenza consultiva di questo Consiglio ex art. 23 dello Statuto d’autonomia. Le precedenti considerazioni sulla ammissibilità del quesito, ovviamente non interferiscono con il regime di impugnativa dell’atto adottando, siccome correttamente indicato nell’ultima clausola dello schema di ordinanza trasmesso a questo Consiglio.

3. La perimetrazione del quesito.

3.1. Una volta chiariti l’ambito e i limiti del presente parere, deve poi osservarsi che il quesito sottoposto alla Sezione – come richiesto con nota prot. n. 141 del 27 settembre 2024 del Presidente della Regione Siciliana, nella qualità di Commissario straordinario, ove si legge «appare opportuno che codesto Organo Consultivo istituzionale esprima il proprio autorevole avviso ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. f) della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, in ordine all’adottanda procedura» – riguarda la legittimità, con riferimento al procedimento e ai limiti della potestà di deroga normativa, dell’emananda ordinanza di adozione del piano regionale di gestione dei rifiuti.

L’interpello consultivo non riguarda, per contro, la legittimità dei contenuti del piano medesimo.

La questione giuridica posta all’esame del Collegio, più in dettaglio, ha ad oggetto il procedimento per l’adozione dell’aggiornamento, recte completamento, del vigente piano di gestione dei rifiuti, al fine di assicurare «in conformità a quanto stabilito agli articoli 179, 182 e 182-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, il completamento della rete impiantistica integrata che consenta, nell’ambito di un’adeguata pianificazione regionale del sistema di gestione dei rifiuti, il recupero energetico, la riduzione dei movimenti di rifiuti e l’adozione di metodi e di tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica», secondo la procedura prevista dalla legislazione nazionale (d.lgs. n. 152/2006 e art. 14-quater del decreto-legge n. 181 del 2023), in deroga alla procedura prevista dalla legge regionale n. 9/2010.

4. Il quadro normativo.

4.1. La soluzione della superiore questione postula, innanzi tutto, la ricostruzione del quadro normativo.

4.2. Va ricordato che l’art. 117 Cost. prevede che «[l]o Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: … s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.».

Sul piano della legislazione statale, il settore dei rifiuti è disciplinato nella parte quarta del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale attribuisce alle Regioni una serie di poteri.

Per quanto in particolare interessa, ossia i piani regionali di gestione dei rifiuti, il sopra evocato art. 199 del d.lgs. n. 152/2006, prevede al comma 1 che: «[l]e regioni, sentite le province, i comuni e, per quanto riguarda i rifiuti urbani, le Autorità d’ambito di cui all’articolo 201, nel rispetto dei principi e delle finalità di cui agli articoli 177, 178, 179, 180, 181, 182 e 182-bis ed in conformità ai criteri generali stabiliti dall’articolo 195, comma 1, lettera m), ed a quelli previsti dal presente articolo, predispongono e adottano piani regionali di gestione dei rifiuti. L’approvazione dei piani regionali avviene tramite atto amministrativo e si applica la procedura di cui alla Parte II del presente decreto in materia di VAS. Presso gli uffici competenti sono inoltre rese disponibili informazioni relative alla partecipazione del pubblico al procedimento e alle motivazioni sulle quali si è fondata la decisione, anche in relazione alle osservazioni scritte presentate».

La già menzionata legge regionale n. 9 dell’8 aprile 2010, che disciplina la gestione integrata dei rifiuti, prevede all’art. 9, rubricato «Piano regionale di gestione dei rifiuti», al comma 1 che «[i]l piano regionale di gestione dei rifiuti, le modifiche e gli aggiornamenti sono approvati, sentite le province, i comuni e le S.R.R. con decreto del Presidente della Regione, su proposta dell’Assessore regionale per l’energia ed i servizi di pubblica utilità, secondo il procedimento di cui all’articolo 12, comma 4, dello Statuto regionale e previo parere della competente commissione legislativa dell’Assemblea regionale siciliana. Il piano può essere approvato anche per stralci funzionali e tematici e acquista efficacia dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana.».

Al comma 5, l’art. 9 della legge regionale n. 9/2010 prevede che «[i]l piano regionale di gestione dei rifiuti è redatto in sostituzione di quello vigente, ai sensi dell’articolo 199 del decreto legislativo n. 152/2006 e successive modifiche, secondo i principi fissati dalle norme comunitarie.».

Seppur con alcune peculiarità, il procedimento di approvazione delineato dal legislatore regionale è, dunque, sostanzialmente sovrapponibile a quello stabilito dalla legislazione statale e, comunque, la norma regionale rinvia espressamente all’art. 199 del d.lgs. n. 152/2006.

4.3. Come si è già osservato, con il decreto-legge 9 dicembre 2023, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 febbraio 2024, n. 11, recante disposizioni urgenti per la sicurezza energetica del Paese e la promozione del ricorso alle fonti rinnovabili, «[a]l fine di assicurare, in via d’urgenza e in conformità a quanto stabilito agli articoli 179, 182 e 182-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, il completamento della rete impiantistica integrata che consenta, nell’ambito di un’adeguata pianificazione regionale del sistema di gestione dei rifiuti, il recupero energetico, la riduzione dei movimenti di rifiuti e l’adozione di metodi e di tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Presidente della Regione siciliana è nominato Commissario straordinario.» (art. 14-quater, comma 1).

Il comma 2 del citato art. 14-quater prevede che: «[i]l Commissario straordinario di cui al comma 1: a) adotta, previo svolgimento della valutazione ambientale strategica, il piano regionale di gestione dei rifiuti di cui all’articolo 199 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, finalizzato a realizzare la chiusura del ciclo dei rifiuti nella regione, comprendendovi a tal fine, valutato il reale fabbisogno, la realizzazione e la localizzazione di nuovi impianti di termovalorizzazione di rifiuti il cui processo di combustione garantisca un elevato livello di recupero energetico».

Al successivo comma 4, l’art. 14-quater stabilisce che «[a]i fini dell’esercizio delle funzioni di cui al comma 2 il Commissario straordinario, ove necessario, provvede con ordinanza, in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea. Le ordinanze adottate dal Commissario straordinario sono immediatamente efficaci e sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.».

Ai sensi del comma 3, del medesimo articolo, il piano regionale di gestione dei rifiuti adottato con ordinanza del Commissario straordinario «ha immediata efficacia vincolante sulla pianificazione d’ambito e ne costituisce variante».

L’articolo in questione è stato approvato in sede di conversione del decreto-legge n. 181 del 2023 (le modifiche sono state apportate in prima lettura dalle Commissioni riunite VIII e X, della Camera dei deputati, in sede referente, nella seduta del 23 gennaio 2024). Nei resoconti parlamentari non risultano illustrate le ragioni dell’intervento. Nella relazione tecnica di passaggio si afferma che «[g]li investimenti previsti nel limite complessivo di 800 milioni di euro, sono finanziati nell’ambito dell’Accordo per la coesione da definire tra la Regione siciliana e il Ministro per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR ai sensi dell’articolo 1, comma 178, lettera d), della legge 30 dicembre 2020, n. 178, eventualmente integrato, ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del decreto-legge 19 settembre 2023, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 novembre 2023, n. 162, con le risorse del programma regionale FESR 2021-2027 della Regione siciliana e con le risorse destinate ad interventi complementari di cui all’articolo 1, comma 54, della citata legge n. 178 del 2020, riferibili alla medesima Regione, nel rispetto delle relative procedure e criteri di ammissibilità. Per la realizzazione dei suddetti interventi urgenti di cui al presente articolo è autorizzata l’apertura di apposita contabilità speciale intestata al Commissario straordinario, nella quale confluiscono le risorse sopra indicate.».

La disposizione è stata successivamente modificata, in sede di conversione del decreto-legge 9 agosto 2024, n. 113, dalla legge 7 ottobre 2024, n. 143, al fine di ampliare i poteri attribuiti al Commissario.

4.4. Una volta premesso che esorbita dall’alveo proprio della sede consultiva ogni valutazione giuridica della disposizione attributiva del potere commissariale, come anche delle ragioni sottese alla scelta di intervenire con lo strumento legislativo per l’attuazione delle finalità indicate nella stessa disposizione, occorre rilevare piuttosto che, in attuazione della fonte primaria, con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 febbraio 2024, il cui vaglio di legittimità è anch’esso del tutto estraneo all’oggetto del presente parere, «[i]l Presidente della Regione siciliana pro-tempore è nominato, ai sensi dell’articolo 14-quater, comma 1, del decreto-legge 9 dicembre 2023, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 febbraio 2024, n. 11, Commissario straordinario per il completamento, nella Regione siciliana, della rete impiantistica integrata che consenta, nell’ambito di un’adeguata pianificazione regionale del sistema di gestione dei rifiuti, il recupero energetico, la riduzione dei movimenti di rifiuti e l’adozione di metodi e di tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica.» (art. 1).

L’art. 2 del citato decreto di nomina del Commissario straordinario, quanto ai poteri attribuiti allo stesso, fa rinvio alla norma primaria: «[a]l Commissario straordinario, di cui all’articolo 1, spettano i compiti e le funzioni di cui all’articolo 14-quater, comma 2, del citato decreto-legge n. 181 del 2023, ed ogni altra funzione o altro compito attribuitogli dal medesimo decreto, nel rispetto dei limiti e delle modalità di esercizio in esso stabiliti.» (art. 2, comma 1).

5. I limiti di carattere generale all’esercizio dei poteri commissariali di deroga alla legislazione vigente.

5.1. In via generale, gli interventi dei commissari straordinari trovano nella norma primaria i presupposti legittimanti in ordine alla necessità e urgenza di adottare un determinato provvedimento, anche, eventualmente, in deroga a disposizioni di legge, nei limiti indicati dalla medesima fonte di rango primario. I limiti ai poteri in deroga dei commissari straordinari non sono, tuttavia, unicamente quelli evincibili dal contenuto letterale della disposizione legislativa che detta deroga contempli.

5.1.1. Al fine di assicurare la compatibilità del potere di ordinanza con il principio di legalità occorre in ogni caso far riferimento, in primo luogo, alla fonte primaria.

Il commissario non può, infatti, adottare provvedimenti (eccezionali giacché) in deroga alle leggi vigenti senza un’intermediazione legislativa che espressamente preveda una deroga del genere, indicandone il presupposto, la materia, le finalità dell’intervento e l’autorità legittimata.

In più occasioni, la Corte costituzionale ha, d’altronde, affermato che «[p]roprio il carattere eccezionale dell’autorizzazione legislativa implica, invero, che i poteri degli organi amministrativi siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle modalità di esercizio (sent. n. 418 del 1992)» (Corte cost., sentenza n. 127 del 1995); ancora ha ravvisato «l’imprescindibile necessità che in ogni conferimento di poteri amministrativi venga osservato il principio di legalità sostanziale, posto a base dello Stato di diritto. Tale principio non consente “l’assoluta indeterminatezza” del potere conferito dalla legge ad una autorità amministrativa, che produce l’effetto di attribuire, in pratica, una “totale libertà” al soggetto od organo investito della funzione (sentenza n. 307 del 2003; in senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 32 del 2009 e n. 150 del 1982). Non è sufficiente che il potere sia finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore, ma è indispensabile che il suo esercizio sia determinato nel contenuto e nelle modalità, in modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell’azione amministrativa.» (Corte cost., sentenza n. 115 del 2011).

5.1.2. Nondimeno, oltre all’indispensabilità di una previsione legislativa, esistono limiti ulteriori, ricavabili dall’ordinamento positivo, all’esercizio dei poteri commissariali in deroga.

Focalizzando l’analisi sulle modalità di esercizio del potere e sulla corretta definizione dei suoi contenuti specifici, è centrale, in primo luogo, la corretta applicazione del principio di proporzionalità, che – come correttamente affermato in dottrina – raggiunge proprio nell’ambito dei procedimenti preordinati all’emanazione di atti straordinari la sua massima incisività e richiede all’autorità preposta di giungere, attraverso l’adeguata ponderazione delle contrapposte esigenze, all’emanazione del provvedimento che comporti le minori deroghe al quadro legislativo, nonché il minor sacrificio possibile degli altri interessi o diritti incisi dall’azione amministrativa, secondo i noti criteri della idoneità, necessità e adeguatezza della misura.

Il commissario, posta la corretta identificazione delle circostanze che si pongono come presupposto dell’esercizio del potere, è, pertanto, tenuto a scegliere un contenuto idoneo, ma al contempo strettamente necessario, a soddisfare l’interesse pubblico.

5.1.3. Dal punto di vista formale, poi, l’ordinanza deve essere adeguatamente motivata in ordine al presupposto e deve contenere l’indicazione espressa delle norme a cui si intende derogare in virtù della straordinarietà dell’intervento, indicandone le ragioni.

Al riguardo, la Corte costituzionale fin dal 1956 ha individuato i canoni ai quali conformare il contenuto delle ordinanze commissariali in discorso: efficacia limitata nel tempo degli atti in relazione ai dettami della necessità e dell’urgenza; necessaria sussistenza di un’adeguata motivazione espressa; efficace pubblicazione nei casi in cui il provvedimento non abbia carattere individuale; conformità del provvedimento stesso ai principi dell’ordinamento giuridico (Corte cost., sent. n. 8 del 1956).

In materia, anche il Consiglio di Stato ha precisato che «l’ordinanza in deroga … deve essere congruamente motivata dal Commissario delegato che l’adotta, con puntuale riferimento alle norme alle quali intendeva derogare ed alle ragioni della deroga, non essendo sufficiente un mero richiamo per relationem alle OO.PP.CC.MM. che hanno previsto la derogabilità di norme di legge» (Cons. Stato, sez. IV, n. 3726/2008).

Il medesimo Consiglio, in altra occasione ha, tuttavia, opportunamente precisato che in tema di poteri extra ordinem «la ponderazione e la comparazione dei diversi interessi in gioco non segue pedissequamente le regole e i criteri che governano l’azione pubblica in situazioni ordinarie, così che non ogni carenza, insufficienza o contraddittorietà a livello istruttorio o di motivazione … si trasformi necessariamente in un vizio del provvedimento, sotto forma di una delle figure sintomatiche di eccesso di potere.» (Con. Stato, sez. IV, 30 maggio 2005, n. 2795).

5.1.4. Sempre in linea di principio, e per quanto di interesse del presente parere, con riguardo al rapporto tra interventi straordinari dello Stato e competenze regionali, la giurisprudenza costituzionale ha in più occasioni affermato che «l’esercizio del potere di ordinanza deve quindi risultare circoscritto per non compromettere il nucleo essenziale delle attribuzioni regionali» (in tal senso Corte cost., sentenze n. 307 del 1983 e n. 93 del 2003).

Inoltre, il principio di leale cooperazione fra lo Stato e la Regione postula il coinvolgimento di quest’ultima nella fase programmatoria, nei modi consentiti dalle esigenze di immediato intervento che sono a fondamento dell’attribuzione del potere in deroga (in senso conforme, Corte cost., sentenza n. 127 del 1995).

5.2. Più specificatamente, poi, con riferimento al procedimento di adozione del piano regionale di gestione dei rifiuti, devono prendersi le mosse dalla competenza legislativa esclusiva, riservata allo Stato, nella materia dell’ambiente, dall’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost.

La giurisprudenza costituzionale è costante nell’affermare che «la disciplina dei rifiuti va ricondotta alla “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema” […], materia naturalmente trasversale, idonea perciò a incidere sulle competenze regionali» (Corte cost., sentenza n. 289 del 2019 che richiama, ex plurimis, le sentenze n. 215 e n. 151 del 2018, n. 54 del 2012, n. 380 del 2007 e n. 259 del 2004; più recentemente, in senso conforme, le sentenze n. 227 del 2020 e n. 86 del 2021).

La disciplina dei rifiuti attiene, infatti, alla materia di «tutela dell’ambiente» e «dell’ecosistema», riservata, in base all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla competenza esclusiva dello Stato.

Ciò non significa, ovviamente, che la sfera di competenza statale non si intrecci con altri interessi e competenze, in quanto la tutela dell’ambiente è trasversale, ben potendo incidere su materie diverse, le quali ben possono essere regionali o concorrenti.

Nel caso in esame, inoltre, vengono anche in considerazione le materie della «tutela del paesaggio», espressamente riservata alla competenza esclusiva della Regione Siciliana dall’art. 14, primo comma, lettera n), dello Statuto di autonomia, nonché del «governo del territorio», che la Corte costituzionale ha ritenuto «comprensiva, in linea di principio, di “tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività (cfr. sentenza n. 307 del 2003)» (Corte cost., n. 31 del 2024) e nell’alveo della quale ricade anche «la localizzazione di impianti di trattamento dei rifiuti sul territorio, nel rispetto dei criteri tecnici stabiliti dagli organi statali (fissati in attuazione dell’art. 195 del d.lgs. n. 152 del 2006), che rappresentano soglie inderogabili di protezione ambientale» (Corte cost., sentenza n. 314 del 2009).

Con particolare riferimento al rapporto tra disciplina statale e regionale, giova ancora ricordare che laddove quest’ultima intervenga a regolare gli altri interessi e competenze, anche regionali, secondo il Giudice delle leggi, incontra un limite ulteriore nella necessità di garantire i livelli di tutela dell’ambiente previsti dalla legislazione statale (sentenze n. 180 e n. 58 del 2015, n. 67 del 2014 e n. 314 del 2009).

Secondo la Corte costituzionale, infine, «spettano alla competenza esclusiva dello Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale (sentenze n. 77 del 2017, n. 249 del 2009 e n. 407 del 2002). Tali determinazioni fungono da limite invalicabile per quegli interventi normativi che le Regioni e le Province autonome dettano in materie di loro competenza, interferenti con tale attribuzione dello Stato ed ammissibili alla condizione che siano garantiti i livelli di tutela dell’ambiente previsti dalla legislazione statale» (sentenza n. 151 del 2018).

6. I poteri del Presidente della Regione Siciliana quale Commissario straordinario.

All’interno del quadro normativo sopra sommariamente descritto devono collocarsi le competenze e i poteri del Commissario straordinario, nominato dal Presidente del Consiglio dei ministri per la valorizzazione energetica e la gestione del ciclo dei rifiuti nella Regione Siciliana.

6.1. Va, innanzitutto, evidenziato che, come sopra riportato, i compiti e le funzioni del Commissario straordinario – consistenti, come indicato nel decreto di nomina, nel «completamento, nella Regione siciliana, della rete impiantistica integrata che consenta, nell’ambito di un’adeguata pianificazione regionale del sistema di gestione dei rifiuti, il recupero energetico, la riduzione dei movimenti di rifiuti e l’adozione di metodi e di tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica» – trovano esclusiva fonte nella norma statale contenuta nell’art. 14-quater del decreto-legge 9 dicembre 2023, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 febbraio 2024, n. 11.

Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 febbraio 2024, di nomina del Commissario straordinario, fa rinvio ai poteri e ai limiti indicati dalla norma primaria, secondo la quale «[a]l Commissario straordinario, di cui all’articolo 1, spettano i compiti e le funzioni di cui all’articolo 14-quater, comma 2, del citato decreto-legge n. 181 del 2023, ed ogni altra funzione o altro compito attribuitogli dal medesimo decreto, nel rispetto dei limiti e delle modalità di esercizio in esso stabiliti.» (art. 2, comma 1).

6.2. Occorre fare riferimento al medesimo art. 14-quater anche per quanto concerne la procedura da seguire per l’espletamento dell’incarico, che comprende l’adozione, «previo svolgimento della valutazione ambientale strategica», del «piano regionale di gestione dei rifiuti di cui all’articolo 199 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, finalizzato a realizzare la chiusura del ciclo dei rifiuti nella regione, comprendendovi a tal fine, valutato il reale fabbisogno, la realizzazione e la localizzazione di nuovi impianti di termovalorizzazione di rifiuti il cui processo di combustione garantisca un elevato livello di recupero energetico» (art. 14-quater, comma 2, lettera a), del decreto-legge n. 181/2023).

Il piano regionale di gestione dei rifiuti di cui alla lettera a) del comma 2, dell’art. 14-quater, adottato con ordinanza, per espressa previsione «ha immediata efficacia vincolante sulla pianificazione d’ambito e ne costituisce variante» (art. 14-quater, comma 3).

Aggiunge il comma 4 del medesimo art. 14-quater che «[a]i fini dell’esercizio delle funzioni di cui al comma 2 il Commissario straordinario, ove necessario, provvede con ordinanza, in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea. Le ordinanze adottate dal Commissario straordinario sono immediatamente efficaci e sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.».

Secondo il superiore dato normativo, dunque, l’adozione del piano regionale di gestione dei rifiuti può avvenire «in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale», salve le limitazioni indicate al comma 4 dell’art. 14-quater («rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.»).

In aggiunta ai superiori limiti, il piano regionale di gestione dei rifiuti deve rispettare gli artt. 179, 182 e 182-bis del d.lgs. n. 152/2006, in quanto disposizioni delle quali lo stesso art. 14-quater, comma 1, impone la conforme osservanza («in conformità»), insieme a tutte le altre disposizioni di derivazione sovranazionale del medesimo decreto legislativo.

6.3. L’art. 14-quater non lascia dubbi circa lo strumento con il quale il piano deve essere adottato. L’adozione del piano regionale dei rifiuti, infatti, richiede necessariamente la forma provvedimentale dell’ordinanza, previa definizione del procedimento di valutazione ambientale strategica.

Nonostante il tenore letterale del comma 4 dell’art. 14-quater, secondo cui «ove necessario, provvede con ordinanza, in deroga…», la corretta esegesi della disposizione si evince dalla chiara lettera del precedente comma 2, lettera a), in base al quale il Commissario straordinario «adotta …il piano regionale di gestione dei rifiuti», in combinato disposto con il comma 3 dello stesso articolo, per cui «[i]l piano regionale di gestione dei rifiuti di cui alla lettera a) del comma 2, adottato con ordinanza del Commissario straordinario, ha immediata efficacia vincolante sulla pianificazione d’ambito e ne costituisce variante.».

6.4. In ordine al procedimento di adozione del Piano, l’art. 199 del d.lgs. n. 152 del 2006 e l’art. 9 della l.r. n. 9 del 2010 prevedono che siano sentite le province, i comuni e le Autorità d’ambito di cui all’art. 201 del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006.

6.4.1. Tali disposizioni disciplinano la partecipazione istituzionale dei soggetti rappresentanti di interessi pubblici al procedimento, per esse sono maggiormente stringenti i principi generali in tema di derogabilità delle fonti di rango primario, sopra richiamati.

La possibilità, infatti, che i soggetti direttamente interessati partecipino in fase di adozione di piani e programmi dei rifiuti trova fondamento nei principi dell’ordinamento nazionale e di quello unionale. Nondimeno, il rispetto dell’esigenza della partecipazione istituzionale multilivello e la potestà derogatoria commissariale possono trovare una equilibrata conciliazione, all’insegna dei principi di necessità, leale collaborazione e di proporzionalità, attraverso la trasmissione degli atti agli stessi, e la considerazione delle eventuali osservazioni, come sembrerebbe sia stato fatto, stando al preambolo dello schema di ordinanza.

6.4.2. Il procedimento di approvazione del piano delineato dall’art. 9 della legge regionale n. 9 del 2010 prevede, inoltre, la proposta dell’Assessore regionale per l’energia e i servizi di pubblica utilità, nonché il parere della competente commissione legislativa dell’Assemblea regionale siciliana.

Al riguardo, il Collegio osserva che la proposta assessoriale non costituisce un presupposto procedimentale, attesa l’iniziativa d’ufficio del Commissario straordinario, ricavabile dal testo dell’art. 14-quater; necessario appare, invece, il coinvolgimento dell’Assemblea regionale, versandosi in materia di deroga anche a norme di legge regionale. Sul punto, risulta, peraltro, dal preambolo della emananda ordinanza che, con «la nota prot. USVPE n. 119 del 06.09.2024 … si è trasmesso al Presidente dell’Assemblea Regionale Siciliana il Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani, unitamente agli Allegati, per l’inoltro alla competente Commissione ARS».

Questo Collegio ritiene il richiamato passaggio procedurale necessario in ossequio al richiamato principio di leale collaborazione e volto al rispetto di quel nesso di congruità e proporzione, che secondo la giurisprudenza costituzionale vale a garantire l’autonomia regionale (cfr. Corte cost., sentenza 127 del 1995).

7. Lo schema di ordinanza.

7.1. Costituisce logico corollario di quanto sopra illustrato l’ulteriore necessità che l’ordinanza indichi chiaramente, nel preambolo, le disposizioni di legge a cui, nei limiti dell’autorizzazione legislativa, il Presidente della Regione Siciliana, nella qualità di Commissario straordinario, intenda derogare (e deroghi), motivandone succintamente le ragioni, anche con riferimento alle deroghe che riguardino la legislazione regionale in materia.

7.2. Quanto alle ragioni che hanno reso necessario l’aggiornamento del piano, il preambolo dovrebbe far riferimento, seppure in modo sintetico, alle finalità dell’intervento, alle esigenze cui il nuovo piano intenda rispondere – anche in relazione alle osservazioni formulate nella comunicazione della Commissione europea riguardante il Piano approvato nel 2021, oggetto di aggiornamento, ed, eventualmente, dai competenti organi tecnici statali e regionali – nonché ai risultati attesi.

La necessità di una chiara esposizione dei presupposti, esigenziali e giuridici, del provvedimento è, all’evidenza maggiore, laddove si tratti, come nel caso di specie, dell’esercizio di un potere extra ordinem, potenzialmente eccentrico rispetto al quadro normativo vigente.

Alla chiarezza motivazionale, peraltro, deve indispensabilmente accompagnarsi la chiarezza espositiva onde rendere percepibili a tutti gli interessati il contenuto precettivo del provvedimento, le sue basi giuridiche e le sue finalità.

L’attuale preambolo dello schema di ordinanza, infatti, non appare di immediata comprensione, anche per il costante e non sempre coerente ricorso ad abbreviazioni e acronimi di non piana intelligibilità.

Si impone, quindi, una totale riscrittura del preambolo dello schema di ordinanza, il quale va riformulato sotto il profilo formale e sistematico, onde accrescerne in misura significativa la qualità redazionale.

7.3. Oltre a dover rispettare i criteri di un appropriato drafting, il preambolo dello schema di ordinanza deve indicare, innanzitutto, le norme attributive del potere esercitato; nel caso in esame: l’art. 14-quater del decreto-legge 9 dicembre 2023, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 febbraio 2024, n. 11, e il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 febbraio 2024 (riportando gli estremi della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale), seguiti dalla citazione del titolo dell’atto.

Devono poi essere indicate, in ordine cronologico crescente (ossia dal meno recente al più recente), le disposizioni che, comunque, concorrono a disciplinare la materia.

Gli atti normativi o amministrativi menzionati nel testo dell’ordinanza devono essere citati per esteso – evitando abbreviazioni di sorta e, soprattutto, evitando incoerenze applicative delle regole redazionali nell’ambito dello stesso provvedimento – con l’indicazione del titolo di ciascun atto, e, qualora occorra, con l’indicazione sintetica dei relativi contenuti. Soltanto nel caso di ripetute citazioni di uno stesso atto, limitatamente a quelle successive alla prima, è ammessa la formula abbreviata. Analogamente, per quanto riguarda le sigle, le abbreviazioni e gli acronimi, si raccomanda che almeno nella prima citazione la locuzione che si intenda siglare, abbreviare o rendere in acronimo sia riportata per esteso, seguita dalla denominazione abbreviata che sarà utilizzata al suo posto, preceduta dalle parole «, di seguito denominato …».

I decreti, di volta in volta citati, non vanno richiamati in modo innominato, ma con la indicazione specifica dell’autorità che li ha adottati.

Prima delle fonti normative di diritto interno, dovrà citarsi la pertinente normativa europea, che non può essere oggetto di deroga.

Occorre, inoltre, accorpare in un unico “Visto” le disposizioni del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che disciplinano la materia e che devono guidare l’attività amministrativa, attualmente citate in maniera non omogenea nei diversi “Visti” contenuti nel preambolo dell’ordinanza, verificando, altresì, la completezza dei suddetti richiami.

Da un punto di vista formale si può utilizzare la seguente formulazione: «VISTO il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e, in particolare, i seguenti articoli: …».

7.4. Devono essere, poi, indicati gli atti dell’istruttoria compiuta, prodromica all’adozione dell’atto. Gli atti istruttori, compresi i pareri, sono indicati secondo l’ordine cronologico.

In particolare, è necessario che gli adempimenti, posti in essere al fine di coinvolgere nel procedimento i soggetti istituzionali regionali e locali, siano indicati in modo chiaro ed esplicito. A tal riguardo, la nota trasmessa dell’Ufficio legislativo e legale fa genericamente rinvio al fatto che sono in corso le procedure previste dall’art. 199 del d.lgs. n. 152 del 2006, senza fornirne, però, alcuna illustrazione, sia pur sintetica.

Appare corretto, da un punto di vista sistematico, l’accorpamento degli adempimenti che riguardano le procedure di VAS in un unico contesto, in modo da evidenziare la successione degli atti che hanno scandito lo sviluppo della procedura.

Al fine di garantire una più immediata comprensione dell’iter seguito nell’approvazione del piano dovrebbero essere più chiaramente indicate l’Autorità competente, l’Autorità procedente e gli eventuali organi tecnici che sono intervenuti nel relativo procedimento.

7.5. Dopo le citazioni delle disposizioni normative e degli adempimenti istruttori, devono essere menzionati i presupposti fattuali che sono assunti a base dell’atto e le valutazioni di tali presupposti, preceduti dalla formula «Ritenuto che».

7.6. Va riformulato il “Visto” relativo al parere di questo Consiglio, in quanto l’oggetto del parere non riguarda il Piano, ma – come richiesto con nota prot. n. 141 del 27 settembre 2024 del Presidente della Regione Siciliana, in qualità di Commissario straordinario, «appare opportuno che codesto Organo Consultivo istituzionale esprima il proprio autorevole avviso ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. f) della legge regionale 15 maggio 2000, n. 10, in ordine all’adottanda procedura» – unicamente la procedura per la adozione dell’ordinanza, alla luce del dettato normativo di cui al citato art. 14-quater del decreto-legge n. 181 del 2023.

Il “Visto” deve, quindi, essere così riformulato: «Udito il parere n. … del … reso dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, espresso dalla Sezione consultiva, nell’adunanza del 31 ottobre 2024, sul quesito formulato dal Presidente della Regione Siciliana, nella qualità di Commissario straordinario, con nota del 27 settembre 2024;».

7.7. Quanto all’articolato dello schema di ordinanza, sul piano meramente formale, occorre inserire in modo omogeneo le rubriche, in corsivo e tra parentesi tonde, sotto al numero di ciascun articolo, nonché numerare i commi di tutti gli articoli.

7.8. Non risulta, inoltre, chiaro il rapporto esistente tra il Piano che sarà approvato con l’ordinanza di cui allo schema sopra citato e il vigente Piano dei rifiuti urbani, approvato con decreto del Presidente della Regione Siciliana 12 marzo 2021, n. 8.

La formulazione utilizzata – «Sono approvati l’aggiornamento del Piano Regionale di gestione dei Rifiuti (Stralcio Rifiuti urbani) e conseguentemente il nuovo Piano Regionale di gestione dei Rifiuti (Stralcio Rifiuti urbani) (PRGRU) con i seguenti allegati:» – non chiarisce se il nuovo PRGR (Stralcio Rifiuti Urbani) sostituisca completamente quello vigente, adottato con decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 8 del 2021, di cui costituisce aggiornamento, o se il nuovo Piano contenga le sole modifiche necessarie per l’aggiornamento del vigente Piano, lasciando all’interprete la valutazione della compatibilità tra la nuova disciplina e quella vigente (ancorché quest’ultima opzione sia fortemente sconsigliata per l’incertezza applicativa che, in genere, ne deriva).

Qualora il piano, che sarà approvato con l’ordinanza, sia destinato a costituire l’unico piano di riferimento per la Regione Siciliana, allora non si dovrà far riferimento all’aggiornamento, ma alla adozione del Piano regionale e dei suoi allegati, come previsto dall’art. 14-quater, comma 2, lettera a).

7.9. Al fine di scongiurare l’affiorare di dubbi interpretativi di sorta, nel comma 3 dell’art. 3 dello schema di ordinanza, ove è scritto «[l]a Presente Ordinanza è immediatamente efficace e sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e nella Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana», occorre eliminare la previsione della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Regione; quest’ultima dovrà, più correttamente, essere inserita tra le ulteriori forme di pubblicità previste dal successivo comma 4 del medesimo art. 3.

Deve, infatti, ritenersi che il comma 4 dell’art. 14-quater del decreto-legge n. 181 del 2023, recante «[l]e ordinanze adottate dal Commissario straordinario sono immediatamente efficaci e sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.» faccia riferimento alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e che, pertanto, sarà il giorno di quella pubblicazione la data rilevante ai fini della presunzione di conoscenza dell’atto.

A questo riguardo va, peraltro, osservato che l’art. 14-quater non specifica, come invece dispone opportunamente l’art. 9 della l.r. n. 9/2010, che la data della pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale (nel caso dell’art. 9 testé citato si tratta della G.U.R.S.) sia anche quella della decorrenza dell’efficacia del piano.

Deve conseguentemente ritenersi che, per le ordinanze del Commissario straordinario, l’efficacia sia “immediata”, nel senso che essa faccia seguito alla ricorrenza di tutti i requisiti di esecutività del provvedimento e che, tuttavia, al novero di questi ultimi, non appartenga anche la pubblicazione nella G.U.R.I.

Nonostante tale apparente disgiunzione temporale tra l’inizio dell’efficacia e la pubblicazione nella G.U.R.I., risponde a regole di buona amministrazione la necessità che la durata del lasso intercorrente tra i momenti dell’acquisizione di efficacia dell’atto adottato e della sua conoscenza da parte della generalità sia ridotta al minimo possibile, specialmente nel caso dell’adozione di un provvedimento a contenuto generale ritenuto urgente.

In questa prospettiva sarà cura del Commissario straordinario assicurare con ogni mezzo la durata più breve possibile dell’eventuale sfasamento temporale tra i due momenti.

8. I contenziosi relativi al procedimento.

8.1. Nella nota di richiesta di parere del Commissario straordinario e in quella dell’Ufficio legislativo e legale, citate al punto 1.1, viene precisato che è pendente un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 800 del 22 febbraio 2024, recante la nomina del Presidente della Regione a Commissario straordinario.

A tale riguardo, ad avviso del Collegio, il contenzioso pendente, del quale si ignorano peraltro gli esatti contenuti, non interferisce sulle considerazioni sopra svolte, rese sul presupposto della legittimità della nomina commissariale (in difetto di un provvedimento amministrativo o giurisdizionale di segno contrario).

Il vaglio consultivo, del quale si è dato sopra conto, non ha, d’altronde, riguardato (né sarebbe stato possibile; v. supra) la legge attributiva del potere e nemmeno il decreto di nomina; il quesito avanzato riguarda piuttosto – come già chiarito – una questione di larga massima, ossia l’interpretazione sistematica di distinti plessi normativi statali e regionali (ma anche sopranazionali) reciprocamente interferenti in vista dell’esercizio del potere extra ordinem del Commissario straordinario ex art. 14-quater, comma 1, del decreto-legge n. 9 dicembre 2023, n. 181.

8.2. Analoghe considerazioni valgono per qualunque altro contenzioso eventualmente già pendente o di prossima instaurazione, comunque relativo agli atti del procedimento del quale si tratta.

8.3. Ad ogni buon conto merita, infine, di essere ricordato che la pendenza di un contenzioso instaurato, ma non ancora definito – in assenza dell’adozione di misure cautelari di natura giurisdizionale e giustiziale – non è mai di per sé ostativa al dovere dei pubblici amministratori di curare la corrente e celere gestione degli affari, viepiù nelle ipotesi di ravvisata urgenza di provvedere in ragione della rilevanza degli interessi coinvolti.

P.Q.M.

Nelle esposte considerazioni è il parere del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana.

GLI ESTENSORI	IL PRESIDENTE
Maria Francesca Rocchetti, Vincenzo Martines	Gabriele Carlotti

IL SEGRETARIO

Giuseppe Chiofalo