Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, con sentenza n. 5873/2024, ha rigettato il ricorso proposto da un consigliere comunale dimissionario, volto a ottenere l’annullamento del provvedimento prefettizio che aveva escluso lo scioglimento del consiglio comunale per la mancanza dei requisiti richiesti dall’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3 del d.lgs. n. 267/2000 (TUOEL). La controversia trae origine dalla presentazione, da parte del ricorrente e di altri otto consiglieri comunali, di dimissioni contestuali mediante atto notarile, trasmesso al protocollo comunale tramite PEC. Tuttavia, il Prefetto aveva ritenuto tali dimissioni non idonee a produrre effetti giuridici, in quanto non conformi alle modalità formali previste dall’art. 38, comma 8, del TUOEL, che richiede la presentazione personale al protocollo dell’ente o tramite persona delegata con atto autenticato.

Il TAR ha confermato la legittimità della decisione prefettizia, affermando che le norme in materia devono essere interpretate in modo sistematico. In particolare, ha sottolineato che anche le dimissioni collettive “ultra dimidium” dei consiglieri comunali devono rispettare i requisiti formali previsti per quelle individuali, ossia la presentazione personale o tramite delegato. Tale obbligo garantisce la certezza dell’atto e la tutela del principio di buon andamento dell’amministrazione, sancito dall’art. 97 della Costituzione. La formalità prevista dall’art. 38, comma 8, non può essere derogata nemmeno per le dimissioni contestuali finalizzate allo scioglimento del consiglio comunale, poiché tale effetto non si produce automaticamente ma richiede il rispetto delle procedure previste dal legislatore per la verifica dell’effettiva volontà dei consiglieri dimissionari.

Il Collegio ha inoltre ritenuto irrilevante la circostanza che le dimissioni fossero state autenticate da un notaio, evidenziando come l’autenticazione notarile non sostituisca la necessità di protocollazione personale presso l’ente comunale. Ha altresì rigettato la tesi del ricorrente secondo cui le dimissioni collettive costituirebbero un atto unico e irrevocabile, precludendo ai singoli consiglieri di revocare la propria volontà. Il TAR ha chiarito che, anche in caso di dimissioni contestuali, permane la possibilità per ciascun consigliere di ritirare le proprie dimissioni fino al completamento della procedura formale prevista.

La sentenza, fondata su un’interpretazione rigorosa del TUOEL, richiama inoltre la costante giurisprudenza amministrativa che privilegia la certezza e l’effettività degli atti amministrativi per evitare incertezze procedurali che potrebbero compromettere il corretto funzionamento degli organi di governo locale. Il Tribunale ha dunque ribadito che lo scioglimento del consiglio comunale, pur costituendo una conseguenza necessaria in presenza di dimissioni “ultra dimidium”, non può prescindere dal rispetto delle modalità procedurali previste dalla legge, la cui violazione rende gli atti inefficaci e inidonei a produrre l’effetto dissolutorio richiesto.

Pubblicato il 04/11/2024

1. 05873/2024 REG.PROV.COLL.
2. 03439/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3439 del 2024, proposto da:
– OMISSIS -, rappresentato e difeso dall’avvocato Renato Labriola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Territoriale del Governo di Caserta e Ministero dell’Interno, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli alla Via A. Diaz n. 11;
Comune di San Prisco, non costituito in giudizio;

nei confronti

– OMISSIS -, rappresentati e difesi dagli avvocati Umberto Gentile e Francesco Melone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– OMISSIS -, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Melone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– OMISSIS -, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

– del provvedimento prot. 96787 del 10/7/2024, comunicato via pec in pari data, con cui il Prefetto di Caserta, in risposta all’invito e diffida del 20/06/2024 a sciogliere il Comune di San Prisco, non ha provveduto allo scioglimento del Consiglio Comunale per dimissioni contestuali “ultra dimidium” della maggioranza dei consiglieri comunali, con la seguente motivazione “…Al riguardo, nel prendere atto della conferma delle dimissioni del consigliere ritualmente acquisita al protocollo dell’ente comunale, non sussistono i presupposti richiesti dall’art. 141, comma 1, lett.b) n. 3 TUOEL, per lo scioglimento del Consiglio Comunale”;

– del provvedimento prot. 92890 del 3/7/2024, comunicato via pec il 10/7/2024;

– del provvedimento del 10/7/2024 n. 96379, comunicato al ricorrente via pec il 10/7/2024, con cui il Prefetto di Caserta non ha sciolto il Consiglio del Comune di San Prisco, per dimissioni contestuali “ultra dimidium” della maggioranza dei consiglieri comunali;

– della nota del Ministero dell’Interno del 3/7/2024, richiamata nel provvedimento del Prefetto di Caserta prot. 92890 del 3/7/2024;

– della nota del Ministero dell’Interno n. 22033 del 10/07/2024, richiamata nel provvedimento del Prefetto di Caserta n. 96787 del 10/7/2024;

– in quanto lesiva, della comunicazione del Comune di San Prisco del 4/7/2024 prot. 12859, di trasmissione della dichiarazione del consigliere Giovanni Reccia;

– in quanto lesiva, della dichiarazione del consigliere Giovanni Reccia dell’11/6/2024 prot. 11384 del 12/6/2024;

– di ogni altro atto collegato, connesso, preordinato e conseguente;

per la declaratoria dell’obbligo del Prefetto di Caserta di dichiarare, a seguito delle dimissioni contestuali “ultra dimidium” della maggioranza dei consiglieri comunali, avvenuta davanti al Notaio – OMISSIS – di Santa Maria Capua Vetere in data 11/6/2024, lo scioglimento, ex art. 141, comma 1, lett. b), n. 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, lo scioglimento del Consiglio Comunale di San Prisco e di nominare, ex art. 141, comma 3, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, un commissario che eserciti le funzioni del Consiglio e della Giunta fino alla convocazione della prossima tornata elettorale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo di Caserta e del Ministero dell’Interno, di – OMISSIS – e di – OMISSIS -;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2024 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con atto dell’11 giugno 2024, raccolto dal Notaio – OMISSIS – in Santa Maria Capua Vetere, il ricorrente e altro otto consiglieri comunali rassegnavano le proprie dimissioni dalla carica, delegando il sig. – OMISSIS – a consegnarle al protocollo del Comune, anche in via telematica.

In quella stessa data il delegato inviava l’atto alla pec del Comune, che era accettato dal sistema alle ore 20:28:31 e registrato al protocollo comunale il giorno seguente 12/6/2024 al n. 11394.

Le dimissioni venivano poi consegnate a mano e assunte al protocollo comunale al n. 11403 sempre il 12/6/2024.

Prima della protocollazione della pec (n. 11394) e dell’atto di dimissioni consegnato direttamente (prot. n. 11403), uno dei consiglieri aveva consegnato al protocollo comunale la revoca delle proprie dimissioni, assunte il 12/6/2024 al n. 11384.

Il Comune di San Prisco trasmetteva gli atti alla Prefettura di Caserta, la quale formulava un quesito al Ministero dell’Interno, “in considerazione di talune criticità emesse in ordine alla procedura di presentazione delle predette dimissioni” (nota prot. 92890 del 3/7/2024).

Come riportato nella nota prefettizia, il Ministero riteneva che “la prima trasmissione dell’atto, avvenuta tramite posta elettronica certificata, in data 11.6.2024, non rispetta i requisiti formali previsti dall’art. 38, comma 8 del TUOEL, così come interpretato dalla costante giurisprudenza, in quanto detto atto non è stato presentato personalmente al protocollo dell’ente dal consigliere delegato”.

Tenuto poi conto di una revoca delle dimissioni, il Ministero manifestava quindi l’avviso di considerare insussistenti i presupposti per lo scioglimento del Consiglio comunale (nota cit.).

La Prefettura di Caserta ha trasmesso al Comune il predetto avviso, con nota prot. 96787 del 10/7/2024.

2.- Il ricorrente, tra i consiglieri dimissionari, ha impugnato le determinazioni assunte, al fine di far valere l’obbligo di disporre lo scioglimento del Consiglio comunale.

Con il primo motivo sono dedotti la violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e degli artt. 38, comma 8, e 141, comma 2, lett. b), del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, oltre all’eccesso di potere sotto molteplici profili (erronea istruttoria, illogicità, ingiustizia manifesta, manifesta illogicità di valutazione, travisamento dei fatti e sviamento); con ulteriore motivo è denunciato l’eccesso di potere per violazione del giusto procedimento.

Questo Tribunale ha richiesto una relazione alla Prefettura, che è stata depositata unitamente a documentazione.

Si sono costituiti in giudizio l’Amministrazione e i consiglieri comunali indicati in epigrafe, svolgendo difese nelle memorie depositate.

Con decreto presidenziale del 19/7/2024 n. 1402 è stata respinta l’istanza di misure cautelari monocratiche.

All’udienza in camera di consiglio del 24 luglio 2024 è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio, con notifica individuale a tutti i consiglieri comunali presso il loro effettivo domicilio, fissando l’udienza per la trattazione del ricorso nel merito.

All’udienza pubblica del 9 ottobre 2024 il ricorso è stato assegnato in decisione.

3.- Il ricorrente contesta che la Prefettura abbia escluso la rilevanza delle dimissioni presentate, siccome presentate a mezzo pec e non personalmente.

Patrocina la tesi della differenza tra la previsione di cui all’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3, del TUEL, rispetto a quando stabilito al precedente art. 38, comma 8.

Reputa che, solo in quest’ultimo caso (dimissioni del singolo consigliere), è prescritto l’obbligo di presentazione personale e di assunzione immediata al protocollo dell’Ente.

Al contrario, lo scioglimento del Consiglio comunale per dimissioni collettive “ultra dimidium” non esigerebbe identica formalità, conseguendo l’effetto dissolutorio alla constatazione della volontà della maggioranza dei consiglieri di dismettere la carica, la quale è stata nella specie manifestata con atto notarile fidefacente ed è irrevocabile.

È così ritenuta indifferente la successiva revoca delle dimissioni da parte di uno dei consiglieri, che non avrebbe potuto essere presa in considerazione in quanto, da un canto, la legge qualifica espressamente le dimissioni come irrevocabili (art. 38, co. 8, cit.) e, d’altro canto, lo stesso consigliere comunale aveva espresso, e indicato nel medesimo atto di revoca, che la sua pregressa dichiarazione era “irrevocabile”.

Nella prospettazione del ricorrente le dimissioni rassegnate con l’atto notarile danno vita a un atto collettivo che, una volta formato, per sua natura non è suscettibile di essere frazionato in tante volontà singole, precludendo al consigliere dimissionario di revocare la volontà manifestata.

Con l’ulteriore motivo è censurato che, disattendendo quanto esposto, non sia stato dato corso alla procedura per lo scioglimento del Consiglio comunale.

Il ricorso non è meritevole di accoglimento.

3.1. Deve essere disattesa la tesi che muove dalla differenziazione tra le indicate previsioni del TUEL, le quali dispongono che:

– “Le dimissioni dalla carica di consigliere, indirizzate al rispettivo consiglio, devono essere presentate personalmente ed assunte immediatamente al protocollo dell’ente nell’ordine temporale di presentazione. Le dimissioni non presentate personalmente devono essere autenticate ed inoltrate al protocollo per il tramite di persona delegata con atto autenticato in data non anteriore a cinque giorni. Esse sono irrevocabili, non necessitano di presa d’atto e sono immediatamente efficaci. Il consiglio, entro e non oltre dieci giorni, deve procedere alla surroga dei consiglieri dimissionari, con separate deliberazioni, seguendo l’ordine di presentazione delle dimissioni quale risulta dal protocollo. Non si fa luogo alla surroga qualora, ricorrendone i presupposti, si debba procedere allo scioglimento del consiglio a norma dell’articolo 141” (art. 38, comma 8);

– “I consigli comunali e provinciali vengono sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno: […] b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per le seguenti cause: […] 3) cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia” (art. 141, comma 1).

Le norme vanno lette in combinato disposto, di tal che non può essere predicato che l’obbligo di presentazione personale delle dimissioni (secondo i dettami che saranno in seguito illustrati) valga unicamente per la dismissione della carica da parte del singolo consigliere.

Il sistema che regola la vita delle amministrazioni locali non tollera un effetto incoerente, che si produrrebbe limitando le formalità solenni, prefigurate dalla norma, al solo caso di dimissioni del singolo consigliere.

Invero, non troverebbe giustificazione la disciplina più rigorosa per l’atto che, tutto sommato, non incide sull’andamento dell’Ente locale (comportando di solito la surroga del consigliere dimissionario), mentre lo stesso rigore formale non varrebbe nel caso di dimissioni della maggioranza dei consiglieri, alle quali consegue il dirompente effetto dissolutorio dello scioglimento del Consiglio comunale eletto, impedendo l’ulteriore ordinario svolgimento dell’attività dell’Ente.

Va perciò ritenuto che quanto stabilito per le dimissioni del singolo consigliere debba giocoforza valere anche per le dimissioni collettive, assoggettate allo stesso rigore formale dell’art. 38 e regolate dall’art. 141 che, senza riproporre quanto innanzi stabilito (che sarebbe risultato pleonastico) ne ha presupposto l’applicazione, per esigenze sistematiche di coerenza del sistema nel suo complesso.

Rinvenuta tale esigenza, l’interpretazione della legge va condotta superando il mero dato letterale e privilegiando l’intenzione del legislatore che appaia manifesta, ex art. 12 delle preleggi, in base al principio valorizzato dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato – sez. VII, 23/2/2023 n. 1886, con ampi richiami all’indirizzo giurisprudenziale più recente “secondo cui l’art. 12 delle preleggi, con lo stabilire che nell’applicazione della legge non si può attribuire alla stessa altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dall’intenzione del Legislatore, “non privilegia il criterio interpretativo letterale poiché evidenzia, con il riferimento “all’intenzione del legislatore”, un essenziale riferimento alla coerenza della norma e del sistema. Di conseguenza il dualismo, presente nell’art. 12, tra lettera (“significato proprio delle parole secondo la connessione di esse”) e spirito o ratio (“intenzione del legislatore”) va risolto con la svalutazione del primo criterio, rilevandosi inadeguata la stessa idea di interpretazione puramente letterale””).

Del resto, la tesi patrocinata potrebbe non giovare al ricorrente poiché, se si avesse riguardo al solo isolato dato letterale, dall’interpretazione che ne consegue si potrebbe finanche intendere che le dimissioni collettive non siano immediatamente efficaci (non contenendo l’art. 141 alcun riferimento all’irrevocabilità di cui all’art. 38), né possano essere presentate per il tramite di persona delegata.

3.2. Assodato ciò, la questione si incentra sul momento di perfezionamento delle dimissioni “ultra dimidium” (momento che segna l’irretrattabilità delle dimissioni).

Ciò implica la valutazione del significato da attribuire all’avverbio “personalmente” (contenuto all’art. 38 del TUEL e da intendersi trasporto, per quanto detto, all’art. 141) nonché, nella fattispecie all’esame, dell’idoneità della trasmissione a mezzo posta elettronica certificata a rendere irrevocabile la manifestazione di volontà consacrata nell’atto collettivo di dimissioni.

Come anticipato, nel caso di specie è avvenuto che, tra l’inoltro telematico nella serata dell’11 giugno e la presentazione al protocollo dell’Ente il giorno seguente, si è interposta la revoca delle dimissioni di uno dei consiglieri firmatari.

La cronologia dei fatti pone in luce che:

– l’atto di dimissioni in via telematica dell’11/6/2024 (consegnato nella casella di destinazione alle ore 20:28:31) è stato assunto al protocollo comunale il seguente 12/6/2024 al n. 11394, alle ore 8:57;

– uno dei consiglieri comunali aveva antecedentemente revocato le dimissioni con atto protocollato al n. 11384 alle ore 8:10, prima anche della protocollazione delle dimissioni presentate a mani (n. 11403 alle ore 9:48).

3.2.1. La “personalità” delle dimissioni si lega al rispetto di una formalità solenne, dettata allo scopo di assicurarne l’indubitabile riconducibilità alla persona del consigliere comunale e solo ad esso, senza alcuna possibile intermediazione nella formazione della sua volontà, cosicché non possa ingenerarsi alcuna incertezza sull’assunzione della diretta e personale responsabilità dell’atto.

In termini più diretti, la legge mira a preservare la libertà del singolo consigliere, scevro da condizionamenti a cui potrebbe essere sottoposto dall’appartenenza a gruppi politici, che possano influenzare o dettare le condizioni per il mantenimento della carica a cui è stato eletto.

In tale ottica, l’obbligo di presentazione personale delle dimissioni consente di eliminare ogni dubbio sulla genuinità dell’atto con cui si dismette la carica elettiva e, nel contempo, assicura certezza e attualità alla volontà di dimettersi.

Corollari dei requisiti di personalità, certezza e attualità delle dimissioni è la possibilità di revocarle, sino al momento in cui le stesse acquistano giuridica rilevanza (di cui ora si dirà).

È necessario, quando le dimissioni sono presentate per il tramite di un delegato, che siano “autenticate ed inoltrate al protocollo per il tramite di persona delegata con atto autenticato in data non anteriore a cinque giorni” (art. 38, comma 8, secondo periodo).

Questa possibilità mira ad ampliare la libertà del consigliere ed è stata plausibilmente dettata per l’ipotesi di impedimento alla presentazione personale delle dimissioni.

I suindicati connotati della certezza e attualità della volontà di dimettersi sono in tal caso assicurati attraverso l’autenticazione della firma del delegante e del delegato, non in un momento qualsiasi ma in un preciso lasso temporale, in data non anteriore a cinque giorni (al fine di evitare dimissioni “in bianco”).

3.2.2. Poste queste premesse ricostruttive della disciplina, va osservato che l’inoltro a mezzo posta elettronica certificata non può ritenersi equivalente alla presentazione personale delle dimissioni al protocollo comunale.

Detta modalità non vale a integrare la giuridica esistenza dell’atto, secondo i dettami e le finalità a cui è preordinato l’approntamento dei modi tipici e tassativi di presentazione delle dimissioni del consigliere comunale.

La solennità formale di cui è permeata la disciplina non consente l’equipollenza con forme diverse dalla consegna al protocollo comunale.

Non è senza rilievo sottolineare che la legge esige la “presentazione” delle dimissioni, personalmente ovvero, con le prescrizioni dettate, dal delegato.

Non sono utilizzate altre espressioni, quali inoltro, trasmissione o invio, ed è posto correlativamente a carico dell’Ente che riceve le dimissioni l’obbligo di assumerle “immediatamente” al protocollo comunale (art. 38, comma 8, primo periodo), così da “fotografare” la situazione creatasi e cristallizzare l’effetto che ne consegue, in termini di irretrattabilità della volontà manifestata e di definitività della dichiarazione, non necessitante di presa d’atto.

In questo contesto, tra la presentazione delle dimissioni e la protocollazione v’è una simultaneità (come denota l’utilizzo dell’avverbio “immediatamente”), che non è assicurata dall’inoltro con altro mezzo, poiché in tal caso, come avvenuto nella specie, si verifica una cesura temporale tra la consegna dell’atto e la sua assunzione al protocollo, all’apertura degli uffici e dopo che si siano reperite le pec pervenute.

Tale iato tra la consegna nella casella istituzionale dell’Ente e la protocollazione nell’apposito registro comunale (al pari di altre modalità di trasmissione delle dimissioni, quali l’invio a mezzo del servizio postale, ugualmente inidonee) impedisce che si produca l’effetto di rendere non più ritrattabile la manifestazione di volontà del consigliere che, alla stregua di quanto sin qui illustrato, avviene con la consegna delle dimissioni al protocollo comunale.

Traendo le conclusioni da quanto sin qui esposto, ne deriva che la protocollazione delle dimissioni del 12/6/2024 al n. 11403, siccome posteriore all’acquisizione al protocollo comunale della revoca delle dimissioni di un consigliere al n. 11384, priva l’atto collettivo dell’idoneità a determinare lo scioglimento del Consiglio comunale, essendo venuto meno il numero minimo indispensabile (dimissioni “ultra dimidium”) per farvi luogo.

Né sovverte tale conclusione il fatto che il consigliere che ha revocato le proprie dimissioni le avesse precedentemente ritenute irrevocabili, poiché l’effetto dell’irretrattabilità (come esposto) si realizza con la giuridica esistenza delle dimissioni, coincidente con la protocollazione, essendo pertanto ininfluente la qualificazione che del proprio operato abbia dato l’interessato, la cui unica e determinante volontà si concretizza con l’assunzione al protocollo.

4.- Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.

Sussistono giustificate ragioni, in considerazione della peculiarità della vicenda, per disporre la compensazione per intero delle spese processuali tra tutte le parti costituite, non essendovi luogo a provvedere sulle spese di giudizio nei confronti del Comune di San Prisco e delle altre parti, non costituitisi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa per intero tra tutte le parti costituite le spese di giudizio; nulla sulle spese nei confronti del Comune di San Prisco e delle altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Giuseppe Esposito		Vincenzo Salamone

IL SEGRETARIO