Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8856 del 2024, ha affrontato un ricorso per ottemperanza presentato contro la Regione, accusata di non aver rispettato un giudicato amministrativo che imponeva la classificazione urbanistica di un’area come “zona B20” residenziale nel piano regolatore generale (PRG), riconoscendo così il diritto edificatorio dei proprietari ricorrenti. Tale giudicato, stabilito in una sentenza del T.A.R. Puglia del 2005, confermava la destinazione residenziale dell’area sulla base di evidenti caratteristiche di urbanizzazione, ritenendo illegittima l’originaria classificazione agricola proposta dal Comune.

 La decisione del T.A.R. aveva quindi eliminato qualsiasi margine di discrezionalità amministrativa in relazione alla pianificazione dell’area, vincolando l’amministrazione regionale e il Comune al riconoscimento delle caratteristiche residenziali della zona e, di conseguenza, all’attribuzione di diritti edificatori. Nonostante la sentenza del T.A.R., la Regione, attraverso la variante urbanistica del 2022, ha sottoposto l’area a vincoli paesaggistici, limitandone in modo significativo la possibilità edificatoria, giustificando tale scelta con l’applicazione del nuovo piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR), approvato nel 2015 e quindi successivo alla sentenza. Tale variante introduce limiti derivanti dalle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del PPTR, che prevedono una forte tutela paesaggistica dell’area, vietando qualsiasi costruzione o mutamento di destinazione d’uso e consentendo esclusivamente interventi di ripristino paesaggistico-ambientale. L’imposizione di questi nuovi vincoli ha spinto i proprietari a richiedere un intervento del Consiglio di Stato, sostenendo che l’introduzione di tali limiti costituisse una palese elusione del giudicato, poiché le nuove disposizioni paesaggistiche privano di sostanza il diritto edificatorio già riconosciuto dalla sentenza del 2005.

Il Consiglio di Stato ha rilevato che l’atteggiamento della Regione non fosse compatibile con i principi di ottemperanza al giudicato. Già nella sentenza precedente, infatti, era stato chiarito che la Regione non avrebbe potuto opporre limiti pianificatori nuovi e non compatibili con il diritto edificatorio riconosciuto, in quanto il giudicato prevale sulle sopravvenienze normative che non siano conciliabili con la situazione giuridica stabilita definitivamente dalla decisione amministrativa. Il Collegio ha confermato che il principio dell’ottemperanza impone all’amministrazione di dare piena attuazione alle sentenze, senza limitazioni o condizioni incompatibili con il contenuto del giudicato. Di conseguenza, anche alla luce della consolidata giurisprudenza che vede il giudicato amministrativo prevalere sui vincoli sopravvenuti, l’inserimento di nuove restrizioni paesaggistiche, sia pure giustificate dal PPTR, deve essere considerato un’elusione del giudicato, in quanto impedisce l’effettivo esercizio dei diritti riconosciuti. La sentenza del Consiglio di Stato si allinea quindi alla posizione secondo cui la Regione, nell’adempiere al giudicato, è tenuta ad applicare esclusivamente la qualificazione urbanistica come “zona B20” attribuita dalla sentenza del T.A.R., senza ulteriori condizioni che di fatto ne svuotino i contenuti. La Regione è stata, pertanto, condannata a eliminare i vincoli paesaggistici imposti, in quanto la loro applicazione contrasta con l’obbligo di ottemperanza e rappresenta un’ina

Pubblicato il 05/11/2024

1. 08856/2024REG.PROV.COLL.
2. 08285/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8285 del 2022, proposto da – OMISSIS -, – OMISSIS -, rappresentati e difesi dall’avvocato Pietro Nicolardi, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Bucci, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la Delegazione romana della Regione Puglia in Roma, via Barberini n.36;

nei confronti

Comune di Nardò, non costituito in giudizio;

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato, sez. II n. – OMISSIS -, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;

Visto l’art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2024 il Cons. Riccardo Carpino e uditi per le parti gli avvocati delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1.Parti appellanti sono comproprietari di un’area sita nel Comune di Nardò, località di – OMISSIS – (identificata al catasto al foglio n. – OMISSIS -, particelle nn. – OMISSIS -) di cui una parte, il fabbricato sito nella part. 980, è stato oggetto di compravendita con atto del 21 giugno 2022.

Con delibera del Commissario Straordinario del Comune di Nardò n. 181 del 4 aprile 2002, avente ad oggetto “Adeguamento P.R.G. alle determinazioni conclusive riportate nella deliberazione della G.R. n. 345/01”, a seguito della delibera della Giunta della Regione Puglia n. 345 del 10 aprile 2001 di approvazione del nuovo P.R.G., l’area di proprietà degli appellanti è stata individuata come zona E1.

Nel P.R.G. previgente, l’area era inserita in un contesto totalmente edificato e urbanizzato, individuata come zona B 20, residenziale a carattere intensivo; a seguito dei rilievi della Regione Puglia qui appellata, si era pervenuti alla classificazione, nel nuovo P.R.G., dell’area come E1 mentre era stata mantenuta la destinazione B 20 per aree limitrofe.

2. Avverso il citato adeguamento del P.R.G. di cui alla delibera del Comune di Nardò n.181/2002 parti appellanti hanno proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale della Puglia che con sentenza n. 4123 del 24 agosto 2005 ha accolto il ricorso, dando atto che “l’ambito territoriale in questione presenta le caratteristiche proprie delle zone B” e che la classificazione come zona E è “frutto di un travisamento dei fatti e in violazione del d.m. 1444/1968, che, all’art 2, nell’individuare le zone territoriali omogenee ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, espressamente prevede che costituiscono zona B le parti del territorio totalmente o parzialmente edificate”;

A seguito dell’ottemperanza del Comune (delibera 103 del 20 novembre 2008) alla citata sentenza Tar Puglia n. – OMISSIS -, mediante la previsione per le aree in questione della destinazione B 20, la Regione Puglia, con la delibera della Giunta n. 1458 del 17 luglio 2012, non approvava tale classificazione.

3. Avverso detta deliberazione della Giunta Regionale parti appellanti hanno nuovamente proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale della Puglia che, con sentenza n. – OMISSIS – del 18 marzo 2014, ha accolto la censura di difetto di motivazione sulla base del consolidato orientamento giurisprudenziale, per cui in materia di pianificazione urbanistica sussistono obblighi specifici di motivazione in caso di precedenti giudicati di annullamento e per le ipotesi di varianti che incidano su particolari aree del territorio comunale;
4. Avverso la citata sentenza Tar Puglia n. – OMISSIS – del 18 marzo 2014, la Regione Puglia ha proposto appello che questo Consiglio ha rigettato (sez. II, n. – OMISSIS – del 12 ottobre 2021) sulla base delle seguenti considerazioni, riportate di seguito, per la parte di interesse:

-la sentenza – OMISSIS -, non appellata dalle Amministrazioni comunale e regionale, ha privato l’Amministrazione di ogni potestà discrezionale di pianificazione rispetto alla classificazione dell’area in zona E;

-non si trattava di procedere all’esercizio di un potere pianificatorio di carattere generale o ad esercitare un potere colpito da una pronuncia di annullamento per difetto di motivazione o di istruttoria, in cui i margini della discrezionalità in capo all’Amministrazione restano ampi, ma della riedizione di un potere amministrativo, delimitato dal dictum giurisdizionale;

-rispetto al vincolo nascente dal giudicato della sentenza, la Regione (così come il Comune) era ormai priva di potere discrezionale circa la classificazione dell’area;

– sono infondate le difese regionali relative al vincolo scaturente da atti pianificatori sovraordinati, quali il Piano urbanistico territoriale tematico regionale (PUTT) risalente al 2001; in particolare (art. 3 punto 10 n.t.a) impediscono l’autorizzabilità di qualsiasi intervento “di trasformazione della vegetazione forestale” e di nuovi insediamenti residenziali nelle aree di pertinenza di “boschi e macchie” nonché di insediamenti residenziali nelle fasce costiere (art. 3.7). Al riguardo la decisione di questo Consiglio (n.- OMISSIS -) rilevava, sulla scorta di autorevole giurisprudenza (Consiglio di Stato, Ad. Plenaria n.11/2016), che i vincoli e gli atti pianificatori richiamati dalla Regione sono preesistenti al giudicato derivante dalla sentenza n. 4123 del 2005 in quanto il PUTT regionale del 2001, che ha previsto le forme di tutela richiamate dalla Regione, era già vigente al momento della definizione del giudizio;

-rispetto al vincolo nascente dal giudicato della sentenza, la Regione (così come il Comune) era ormai priva di potere discrezionale circa la classificazione dell’area.

5. Al fine di dare esecuzione alla sentenza di questo Consiglio n. – OMISSIS – del 12 ottobre 2021, il Comune di Nardò ha fatto richiesta alla Regione (n. 11768 del 22 febbraio 2022) di approvazione della variante urbanistica al PRG ai sensi dell’art. 16 l.r. 56/80 dell’area in questione.

L’approvazione è intervenuta con deliberazione della giunta regionale 9 agosto 2022, n. 1199 nell’ambito della quale la Regione Puglia – qui chiamata per l’ottemperanza – ha espresso parere favorevole di compatibilità paesaggistica di cui all’art. 96, comma 1, delle NTA del PPTR per la Variante al PRG preliminarmente rilevando che restano ferme “… le disposizioni normative di cui al PPTR approvato con D.G.R. 176/2015 e in particolare le prescrizioni di cui agli artt. 45 e 79 delle NTA del PPTR relative ai beni Paesaggistici che interessano direttamente l’area e le misure di salvaguardia di cui agli art. 53 e 88 delle NTA del PPTR relative agli ulteriori contesti paesaggistici che interessano direttamente l’area e fatti salvi gli atti di governo del territorio vigenti ove più restrittivi”.

In particolare ha espresso parere favorevole con la seguente prescrizione:

“(…) l’articolo relativo alle “Zone B.20 – Residenziali A Carattere Intensivo (Ex B3)” delle vigenti NTA del PRG per la sola area interessata dalla variante in oggetto dovrà essere integrato con il seguente comma: “Fermo restando le tutele di cui al Titolo VI delle NTA del PPTR i progetti e gli interventi che interessano direttamente l’area dovranno tutelare e salvaguardare la continuità paesaggistica del contesto territoriale non alterando gli equilibri idrogeologici e l’assetto morfologico del versante come perimetrato dal PPTR, non compromettendone le caratteristiche botanico vegetazionali e assicurando la conservazione e integrazione dei complessi vegetazionali naturali esistenti associati alla roccia affiorante del versante”.

6. Le disposizioni richiamate in sede di approvazione dispongono, tra l’altro, limiti al diritto di edificare in quanto non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali (art. 45, sub a1) NTA PPTR; come anche non sono ammissibili gli interventi che comportano la trasformazione di aree boschive ad altri usi (Art. 53, sub a2).
7. Parte appellata nella richiamata sentenza di questo Consiglio n. – OMISSIS -, Scrimeri Maria, propone ora ricorso per ottemperanza sulla base del seguente motivo:
8. I) Violazione/elusione del giudicato. violazione dell’art. 21- septies 2 l. 241/1990 nonchè dell’art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

In particolare censura che la Regione nella riedizione del potere, avrebbe dovuto classificare l’area come zona “B20”, dando seguito alla sentenze sopra richiamate, conservando la disciplina già contenuta nella delibera di adozione del Comune di Nardò; nello specifico la Regione avrebbe introdotto vincoli derivanti da pareri estranei al procedimento quali quelli di compatibilità paesaggistica di cui all’art. 96 n.t.a. del PUTT con prescrizioni sopravvenute che non risultavano prescrivibili ove la Regione avesse ottemperato tempestivamente alla decisione del giudice di primo grado di cui alla sentenza Tar n. – OMISSIS -.

7. Al fine di decidere, questa Sezione ha disposto, con ordinanza n. 4440 del 2 maggio 2023, una verificazione da svolgersi a cura del Direttore dell’Agenzia del Demanio, Direzione Regionale Puglia e Basilicata, o di altro Funzionario delegato, purché dotato delle necessarie competenze con i quesiti seguenti:

1) qualificata l’area in questione come zona B 20, sulla scorta della normativa all’epoca vigente, quali sono le prescrizioni applicabili in forza del giudicato conseguente alla sentenza del Tar Puglia n.- OMISSIS -;

2) quali sono i limiti al diritto ad edificare, nell’area oggetto della presente controversia, derivanti dalla d.g.r. 1199/2022 oggetto di gravame;

3) se i limiti al diritto di edificare derivanti dalla d.g.r. 1199/2022 sono incompatibili rispetto al giudicato cui dare esecuzione.

7.1 Successivamente alle proroghe per la predisposizione della verificazione (disposte con ordinanze n. 7248 del 25 luglio 2023 e 8752 del 9 ottobre 2023) il Verificatore nominato, Antonio Ficchì e il verificatore delegato, Vincenzo Petracca, hanno depositato la relazione tecnica definitiva comprensiva anche delle osservazioni dei tecnici incaricati dalle parti e dei relativi riscontri.

In particolare in relazione ai singoli quesiti la verificazione fornisce i seguenti elementi:

in relazione al quesito sub 1):

-l’area va qualificata come “zona omogenea B20”, in forza del giudicato conseguente alla sentenza del Tar Puglia n. – OMISSIS -; dall’analisi normativa all’epoca vigente, dalla disamina delle Norme Tecniche di Attuazione del p.r.g. approvato con d.g.r. n. 345/2001, con riferimento all’art. 57 delle n.t.a. del p.r.g., si identificano tali zone come zone residenziali a carattere intensivo (ex B 3);

-con riferimento all’art. 28 “Tutela della fascia costiera” delle n.t.a. del p.r.g., richiamato nelle norme generali dell’art. 56 delle n.t.a, che dettaglia le aree degli insediamenti residenziali lungo la fascia costiera: (…) al di fuori delle zone urbanizzate (…) è vietata qualsiasi costruzione entro la fascia di metri 500, misurata dal confine del demanio marittimo o dal ciglio più elevato sul mare (…);

– alla stessa epoca, l’area in esame risulta essere sottoposta a “vincolo paesaggistico” (d.m. del 4 settembre 1975 pubblicato sulla G.U. n. 119 del 6 maggio 1976) in quanto compresa nella fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo; e soggetta alle prescrizioni del “Piano Urbanistico Territoriale Tematico Paesaggio – PUTT/p” (approvato con Deliberazione di Giunta Regionale n. 1748 del 15 dicembre 2000, Delibera di approvazione pubblicata sul BURP n. 6 del 13 gennaio 2001)

– con particolare riferimento al PUTT/p, l’area ricade, ai sensi dell’art. 1.03, comma 5, delle N.T.A., nel perimetro dei “Territori Costruiti” di cui alla Delibera Commissariale n. 292 del 4 giugno 2002 (deliberazione pubblicata il 6 giugno 2002 Reg. n. 1144, divenuta esecutiva il 12 luglio 2002). Pertanto, qualificata l’area come “zona omogenea B 20”, la stessa non è assoggettata alle norme di tutela del PUTT/p in quanto detto è ivi previsto che “(…) le norme contenute nel Piano (…) non trovano applicazione all’interno dei “territori costruiti” che vengono, anche in applicazione dell’art. 1 della L. 431/85, così definiti: 5.1 – aree tipizzate dagli strumenti urbanistici vigenti come zone omogenee “A” e B”.

– l’inoperatività del PUTT/p, rispetto all’area in oggetto rientrante nel perimetro dei “Territori Costruiti”, ha anche eliminato ogni vincolo preclusivo al rilascio del titolo sanante l’immobile ivi ubicato (Concessione Edilizia in Sanatoria n. 5228 del 3 luglio 2013).

7.2 in relazione al quesito sub 2):

– i limiti al diritto ad edificare derivanti dalla richiamata D.G.R. 1199/2022, di approvazione della variante, sono riconducibili alle prescrizioni riportate negli artt. 45-79 ed alle misure di salvaguardia di cui agli artt. 53 ed 88 delle NTA del PPTR (approvato con D.G.R. n. 176 del 16/02/2015 pubblicata sul BURP n. 40 del 23/03/2015) relative a beni paesaggistici ed ulteriori contesti; in particolare, sulla base di dette prescrizioni, nella zona in questione, tra l’altro:

– non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali;

– sono ammissibili piani, progetti ed interventi finalizzati alla trasformazione di manufatti legittimamente esistenti, esclusa la demolizione e ricostruzione di manufatti di particolare valore storico ed identitario per una volumetria aggiuntiva non superiore al 20%, consentendo comunque per ogni tipo di intervento l’adeguamento sismico ad una serie di condizioni.

7.3 in relazione al quesito sub 3):

– alla data della sentenza del TAR (n.- OMISSIS -), le prescrizioni previste dalla D.G.R. 1199/2022, di approvazione della variante, risultano essere incompatibili con il giudicato cui dare esecuzione perché definiscono vincoli maggiormente restrittivi rispetto alle previsioni urbanistiche all’epoca vigenti, ovvero non potevano trovare applicazione considerando l’area come zona residenziale (B20) e ricadendo la stessa nella perimetrazione dei “territori costruiti” del P.U.T.T./p (approvato con Delibera Commissariale n. 292 del 4 giugno 2002) in quanto, come riportato nell’art. 1.03 delle N.T.A, “(…) le norme contenute nel Piano (…) non trovano applicazione all’interno dei “territori costruiti” che vengono, anche in applicazione dell’art. 1 della L. 431/85, così definiti: 5.1 – aree tipizzate dagli strumenti urbanistici vigenti come zone omogenee “A” e “B”.

8. Il ricorso è fondato.

Come sopra evidenziato il provvedimento oggetto di esame ai fini della verifica della correttezza dell’adempimento nasce dalla richiesta del Comune di Nardò, n. 11768 del 22 febbraio 2022, alla Regione di approvazione della variante urbanistica ai sensi dell’art. 16 l.r. 56/80.

In via preliminare occorre rilevare che l’articolato percorso logico seguito in sede di verificazione è ampiamente soddisfacente per cui non si ritiene di discostarsi dagli esiti pervenuti.

In sede di verificazione è stato chiarito, in risposta al quesito sub 2) che i limiti al diritto ad edificare derivanti dalla D.G.R. 1199/2022, di approvazione della variante, sono riconducibili alle prescrizioni riportate negli artt. 45-79 ed alle misure di salvaguardia di cui agli artt. 53 ed 88 delle NTA del PPTR (approvato con D.G.R. n. 176 del 16 febbraio 2015 pubblicata sul BURP n. 40 del 23 marzo 2015) relative a beni paesaggistici ed ulteriori contesti; ne consegue quindi che occorre valutare se l’introduzione di detti limiti sia legittima.

La questione in particolare va valutata sotto una duplice ottica: quella della specifica fattispecie in considerazione delle intervenute decisioni giurisdizionali e quella della rilevanza delle sopravvenienze nella fase dell’esecuzione del giudicato.

8.1 Al riguardo occorre considerare che, nello specifico la questione è analoga a quella che già la decisione di questo Consiglio (- OMISSIS -) ha esaminato, in rapporto a quanto previsto dal precedente PUTT 2001, circa la sopravvivenza dei vincoli ai fini dell’adozione della variante; in quella occasione la Regione Puglia, nei propri scritti difensivi, aveva sostenuto che la propria scelta “discrezionale” sarebbe stata vincolata da atti pianificatori sovraordinati, quali il Piano urbanistico territoriale tematico regionale (PUTT), le cui NTA (art. 3 punto 10) avrebbero impedito l’autorizzabilità di qualsiasi intervento “di trasformazione della vegetazione forestale” e di nuovi insediamenti residenziali nelle aree di pertinenza di “boschi e macchie”; nonché di insediamenti residenziali nelle fasce costiere (art. 3.7); per tali aree opererebbe il vincolo ai sensi di cui all’art. 142 d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42.

Già la sentenza di questo Consiglio n.6484/2021 ha però escluso nuovi limiti all’edificazione rilevando che i vincoli e gli atti pianificatori richiamati dalla Regione sono preesistenti al giudicato della sentenza n. 4123 del 2005; il PUTT regionale, che ha previsto le forme di tutela richiamate dalla Regione, era stato pubblicato sul bollettino ufficiale della Regione dell’11 gennaio 2001, quindi in data anteriore al giudizio definito con la sentenza n. 1423 del 2005 e alle delibere impugnate in quel giudizio.

In questa nuova approvazione della variante con la richiamata D.G.R. 1199/2022 l’amministrazione reintroduce limiti con diversa qualificazione.

In questa occasione infatti, il provvedimento regionale pone degli ulteriori vincoli individuati nell’applicazione delle prescrizioni di cui agli artt. 45 e 79 delle NTA del PPTR relative ai beni Paesaggistici che interessano direttamente l’area e le misure di salvaguardia di cui agli art. 53 e 88 delle NTA del PPTR relative agli ulteriori contesti paesaggistici che interessano direttamente l’area.

Nella sostanza, a titolo esemplificativo, in base all’esecuzione del giudicato della decisione Tar – OMISSIS -, sulla scorta di quanto emerge dalla verificazione, erano ammessi i seguenti interventi edilizi diretti, con gli indici e prescrizioni riportati nella verificazione: manutenzione ordinaria e straordinaria; ristrutturazione edilizia; nuova costruzione e ampliamento; sostituzioni edilizie.

Sulla base invece delle prescrizioni della Regione qui impugnate, sulla scorta dei risultati della verificazione (pag. 13) non sono ammissibili, tra l’altro, i piani, progetti e interventi che comportano:

realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia (fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali);

mutamenti di destinazione d’uso di edifici esistenti per insediare attività produttive industriali e della grande distribuzione commerciale.

Nella sostanza emerge un quadro ampiamente diverso da quello esistente al momento del giudicato sulla prima sentenza Tar – OMISSIS -.

8.2 La questione quindi della sopravvenienza di detti vincoli viene in questa sede riproposta in ordine al nuovo PPTR approvato nel 2015; ma occorre rilevare che, come già evidenziato nella precedente decisione, n. – OMISSIS -, l’esito non può che essere analogo anche se nello specifico viene riferito ora ad altri e nuovi vincoli.

Al riguardo, proprio in considerazione della specificità della fattispecie, il giudicato si è già formato sulla base della normativa all’epoca vigente e come ha statuito la richiamata sentenza n. – OMISSIS – non residua un potere discrezionale della Regione nell’effettuare una nuova scelta pianificatoria; come evidenziato da consolidata giurisprudenza l’esecuzione del giudicato amministrativo (sebbene quest’ultimo abbia un contenuto poliforme), non può essere il luogo per tornare a mettere ripetutamente in discussione la situazione oggetto del ricorso introduttivo di primo grado, su cui il giudicato ha, per definizione, conclusivamente deciso; se così fosse, il processo, considerato nella sua sostanziale globalità, rischierebbe di non avere mai termine, e questa conclusione sarebbe in radicale contrasto con il diritto alla ragionevole durata del giudizio, all’effettività della tutela giurisdizionale, alla stabilità e certezza dei rapporti giuridici (valori tutelati a livello costituzionale e dalle fonti sovranazionali alle quali il nostro Paese è vincolato); da qui l’obbligo di esecuzione secondo buona fede e senza che sia frustrata la legittima aspettativa del privato alla stabile definizione del contesto procedimentale (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 9 giugno 2016, n. 11).

8.3 Inoltre la questione va valutata anche sotto il profilo dell’incidenza delle sopravvenienze, ossia se il piano paesaggistico del 2015 possa incidere, diversamente da quello precedente di cui al giudicato intervenuto, sull’ottemperanza della Regione.

Al riguardo, in base alla dottrina delle “sopravvenienze”, in via generale deve ammettersi – e qui confermare e ribadire – che, in sede di esecuzione del giudicato amministrativo, possono assumere rilievo anche circostanze normative o di fatto sopraggiunte alle quali si attribuisce la capacità di limitare o escludere gli effetti ulteriori del giudicato, imponendo al giudice, in sede di esecuzione dello stesso, di integrare e, talora, addirittura di variare le statuizioni della decisione da eseguire; perciò, al momento dell’ottemperanza alla decisione si deve indagare se il ripristino della posizione soggettiva (illegittimamente) sacrificata risulti compatibile con lo stato di fatto e di diritto medio tempore prodottosi (cfr.Consiglio di Stato, sez. VI, 22 luglio 2022, n. 6429)

Va anche considerato, come evidenziato da autorevole giurisprudenza, che l’esigenza di certezza, propria del giudicato, non può proiettare l’effetto vincolante nei riguardi di tutte le situazioni sopravvenute di riedizione del potere ove questo, pur prendendo atto della decisione del giudice, coinvolga situazioni nuove e non contemplate in precedenza. La riedizione del potere deve comunque essere assoggettata a precisi limiti e vincoli in virtù dei penetranti poteri di accertamento riconosciuti dal c.p.a. al giudice chiamato a pronunciarsi sui presupposti della pretesa e non sulle mere modalità di esercizio dell’azione amministrativa, in linea con l’ impostazione soggettiva nel nostro modello processuale e con la Corte europea dei diritti dell’uomo (18 novembre 2004, caso Zazanis c. Grecia) secondo cui l’amministrazione, in sede di attuazione di una decisione esecutiva del giudice amministrativo, non può rimettere in discussione quanto accertato in sede giurisdizionale. L’amministrazione è pertanto tenuta a non frustrare la legittima aspettativa del ricorrente vittorioso con comportamenti elusivi, in aperto contrasto, nella prospettiva pubblicistica, con il principio costituzionale del buon andamento e, in quella privatistica, con i principi di correttezza e buona fede (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 15 gennaio 2013, n. 2)

Se quindi in via generale, seguendo la richiamata decisione dell’Adunanza plenaria 2/2013, l’amministrazione nel rispetto della buona fede e leale collaborazione può, nel riesercitare il potere pianificatorio, anche discostarsi dal dictum giurisdizionale, nel caso specifico, in relazione alla dedotta fattispecie, la soluzione deve essere diversa.

Nella fattispecie in esame, e quindi in relazione alla specificità della medesima, si tratta di un’area limitata peraltro situata in zona che, come risulta dagli atti di causa, è già edificata. Inoltre, come risulta dalla verificazione, l’area ricadendo nella tipologia dei territori costruiti non era soggetta ai vincoli del PUTT/p e ciò ha eliminato anche ogni vincolo preclusivo al rilascio del titolo in sanatoria n.5228 del 3 luglio 2013; l’introduzione dei nuovi limiti di cui alla DGR 1199/2022 frusterebbe le aspettative riposte nell’esecuzione del giudicato, innestando un meccanismo che nella sostanza neutralizza il giudicato maturato sin dalla prima sentenza del Tar – OMISSIS – e della seconda di questo Consiglio – OMISSIS -.

In altri termini, nel caso di specie, atteso l’inequivoco tenore della sentenza ottemperanda, occorre che l’amministrazione garantisca una perfetta esecuzione delle decisioni più volte citate, alle condizioni che esistevano al momento del passaggio in giudicato della sentenza del TAR e senza dar rilievo alle sopravvenienze. Come già affermato nella sentenza della seconda sezione di questo Consiglio n. – OMISSIS -, “tale sentenza, non appellata dalle Amministrazioni comunale e regionale, ha privato, dunque, tali Amministrazioni di ogni potestà discrezionale di pianificazione rispetto alla classificazione dell’area in zona E. Infatti, dalle affermazioni puntuali della sentenza del TAR Puglia – Lecce n. 1423 del 2005 deriva chiaramente che le attività del Comune, e anche dalla Regione, successive alla sentenza non potevano che essere nel senso di classificazione dell’area in zona B”.

9. Quanto poi alle diverse censure richiamate dalla Regione occorre rilevare che il richiamo (in sede di memoria depositata agli atti di causa il 21 dicembre 2022) alla giurisprudenza recata dalla decisione Cons. Stato Sez. IV, Sent., 2 novembre 2022, n. 9481 non appare congruente.

L’appellante fa infatti richiamo a quanto in quella sede statuito per cui la retroattività non va intesa in senso assoluto, ma va ragionevolmente parametrata alle circostanze del caso concreto ed alla natura dell’interesse legittimo coinvolto e non incide sui tratti liberi dell’azione amministrativa lasciati impregiudicati dallo stesso giudicato; come anche al fatto che la sopravvenienza (di fatto e di diritto) incide sulle situazioni giuridiche durevoli nel solo tratto dell’interesse che si svolge successivamente al giudicato.

Va però al riguardo segnalato che la richiamata sentenza fa riferimento, per la pianificazione urbanistica e contenzioso edilizio, alla tutela dell’affidamento che è riservata a casi del tutto eccezionali (es. giudicati recanti il riconoscimento del diritto di edificare); il richiamo alla sopravvenienza non può essere inteso come una nuova valutazione solo sulla base del PPTR (di cui alla deliberazione della giunta regionale 16 febbraio 2015, n. 176) senza tenere conto dell’affidamento che va tutelato, anche in casi del tutto eccezionali come per il giudicato recante il riconoscimento del diritto di edificare espressamente richiamato dalla citata sent. 9481/2022, richiamata da parte appellata.

9.1 Né appare congruente il richiamo al parere del Consiglio di Stato 490/2021 ( memoria depositata agli atti il 21 dicembre 2022) nella parte in cui in relazione al piano paesaggistico regionale, sovraordinato agli strumenti urbanistici ritiene che assume dunque un ruolo centrale di criterio di conformità e di compatibilità delle previsioni urbanistiche degli enti locali, che sono tenute a conformarsi o ad adeguarsi alle previsioni e alle prescrizioni del piano paesaggistico sopravvenuto; in tal caso si fa riferimento ad una situazione “a regime” mentre nella fattispecie che ci occupa si tratta di dare esecuzione al giudicato nei termini di cui si è detto.

9.2 Analogamente l’eccezione relativa al richiamo alla qualifica di territori costruiti (di cui alla memoria del 17 giugno 2024) non è congruente.

L’appellata sostiene che detta eccezione non risulti applicabile alla fattispecie atteso che i beni in questione ricadono nella categoria dei territori tutelati paesaggisticamente ai sensi degli artt. 136 e 142 d.lgs 42/2004 (sia perché inclusi nella fascia di mt 300 dalla linea di costa, sia perché gravata dalla dichiarazione quale “Immobile ed area di notevole interesse pubblico” di cui al d.m. 4 settembre 1975), vincoli che sono sovraordinati a quelli regionali.

Nel caso in questione, tuttavia, nulla deve, e può, questo Giudice essendo stata l’applicabilità alla fattispecie dei citati vincoli già valutata dalla sentenza di questo Consiglio n. – OMISSIS – e risultando dunque coperta dal giudicato.

Per i medesimi motivi non rileva la tesi prospettata dalla Regione appellata che richiama le disposizioni transitorie del PUTT 2015 circa l’applicazione per un ristretto periodo di tempo delle disposizioni sui territori costruiti; già la sentenza di questo Consiglio n.- OMISSIS – ha rilevato che, nel caso di specie, i vincoli e gli atti pianificatori richiamati dalla Regione sono preesistenti al giudicato derivante dalla sentenza n. 1423 del 2005 ed ad analoga conclusione può – a maggior ragione – pervenirsi per i vincoli scaturenti dal PUTT del 2015.

9.3 Va in ultimo respinta la richiesta della Regione appellata (di cui alla memoria del 17 giugno 2024) di dichiarare l’appello inammissibile per carenza di interesse in quanto non sarebbe dato comprendere se vi siano ancora spazi per un ampliamento; si tratta di una richiesta generica che non tiene comunque conto che l’interesse dell’appellante consiste nell’esecuzione di due giudicati, quello del Tar – OMISSIS – e quello derivante dalla decisione di questo Consiglio n. – OMISSIS – che in modo chiaro hanno delineato gli adempimenti da porre a carico della Regione.

Sulla scorta di quanto sin qui esposto va pertanto dichiarata la nullità degli atti impugnati per elusione del giudicato nei limiti in cui essi contrastano, come accertato con la presente decisione, con la sentenza ottemperanda.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi o eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

In considerazione della complessità della fattispecie sussistono idonei motivi per una compensazione delle spese; restano a carico della Regione invece le spese per la verificazione. In relazione al compenso per la verificazione, si procederà con separato provvedimento previa rituale istanza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), accoglie il ricorso e, per l’effetto, dichiara nullo l’atto impugnato nei sensi di cui in motivazione e nei limiti in cui contrasta con la sentenza di questo Consiglio, sez. II, n. – OMISSIS – del 12 ottobre 2021.

Compensa le spese di giudizio mentre pone a carico della Regione Puglia le spese della verificazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Riccardo Carpino		Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO