Il Consiglio di Stato ha affermato che il Comune detiene un ampio margine di discrezionalità nella valutazione e approvazione dei piani particolareggiati, estendendo tale discrezionalità sia all’opportunità di attuazione che ai contenuti dei piani stessi. In base all’articolo 42 del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), il Consiglio comunale, quale organo di indirizzo politico-amministrativo, esercita competenze in materia di piani urbanistici, potendo decidere se procedere o meno con la pianificazione. La giurisprudenza ha chiarito che l’Amministrazione comunale può esercitare una libertà di valutazione non solo sulla conformità tecnica agli strumenti urbanistici superiori, ma anche sulla tempistica e opportunità di attuazione delle previsioni urbanistiche. Pertanto, la scelta del Comune di non redigere il Piano particolareggiato per la località in questione è stata considerata legittima, rispondendo a principi di sostenibilità ambientale e controllo del consumo di suolo. In questa cornice, la mancanza di pareri di regolarità tecnica e contabile, sebbene rappresenti un’irregolarità, non compromette la legittimità dell’atto, essendo di natura politica e idoneo a produrre effetti decisori, confermando così la legittimità della decisione del Comune.

Pubblicato il 26/09/2024

1. 07815/2024REG.PROV.COLL.
2. 08151/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8151 del 2020, proposto da
– OMISSIS – (già – OMISSIS -) e – OMISSIS -, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, entrambe rappresentate e difese dagli avvocati Marco Sica e Mariano Protto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via Cicerone, n. 44;

contro

Comune di Taranto, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dalle avvocate Angela Maria Buccoliero e Giovanna Liuzzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Valentino Capece Minutolo in Roma, via dei Pontefici, n. 3;
Presidente del Consiglio Comunale del Comune di Taranto, Dirigente della Direzione Urbanistica – Edilità del Comune di Taranto, Regione Puglia, non costituiti in giudizio;

nei confronti

di – OMISSIS -, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, n. – OMISSIS -, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 luglio 2024 il Cons. Alessandro Enrico Basilico e uditi per le parti gli avvocati Marco Sica, Nico Panio e Mariano Protto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Le appellanti, proprietarie di aree in cui sono interessate a realizzare un centro commerciale, impugnato la sentenza che ha disatteso le censure da queste proposte avverso la delibera con cui il Consiglio comunale di Taranto ha approvato un atto d’indirizzo «per non procedere alla redazione del Piano Particolareggiato in località – OMISSIS –».
2. In punto di fatto si rileva che le società sono proprietarie di due aree nel Comune di Taranto, in località – OMISSIS -.
3. Nel 2008 la società – OMISSIS – ha presentato una proposta di Piano di lottizzazione per la realizzazione di un complesso commerciale da destinare alla grande distribuzione.
4. Con nota della Direzione Urbanistica–Edilità del Comune di Taranto si è ritenuto di sospendere l’esame della proposta sino alla conclusione del già avviato procedimento di approvazione di Piano volto dotare la zona di infrastrutture.
5. In seguito, Direzione Urbanistica–Edilità del Comune di Taranto ha provveduto alla redazione del Piano Particolareggiato, dandone comunicazione al Sindaco con nota prot. n. 20.914 del 9 febbraio 2012.
6. Dopo aver contestato in via stragiudiziale l’inerzia del Comune nell’approvazione del Piano in questione, con un primo ricorso (iscritto a ruolo con RG n. 2602/2014) le società hanno adito il TAR per ottenere il perfezionamento della procedura.
7. Prima che si tenesse la camera di consiglio per la decisione del ricorso contro il silenzio, il 12 dicembre 2014 il Consiglio Comunale di Taranto ha approvato l’ordine del giorno avente a oggetto «Atto di indirizzo per non procedere alla redazione del Piano Particolareggiato in località – OMISSIS – Sottozona n. 3.32 della TAV. 5/3 del vigente P.R.G.».
8. Le due società hanno quindi impugnato l’ordine del giorno, come risultante dal resoconto stenografico della seduta, insieme agli atti presupposti o in esso citati, dando avvio al presente contenzioso (in primo grado il ricorso è stato iscritto a ruolo con RG n. 3102/2014).
9. Con successivi motivi aggiunti, hanno impugnato anche la deliberazione del Consiglio comunale n. 146 del 12 dicembre 2014 di approvazione dell’ordine del giorno.
10. Preso atto degli sviluppi della vicenda, con sentenza n. 962 del 2015 il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso RG n. 2602/2014 contro il silenzio, affermando che «al momento della decisione, una pertinente e diretta risposta, seppure negativa, alla pretesa e all’istanza della ricorrente è stata data dal Comune di Taranto, attraverso l’organo consiliare competente a dettare la disciplina urbanistica del territorio».

La pronuncia è stata confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 6713 del 2018, in quanto è stato condiviso il presupposto per cui «l’ordine del giorno inclusivo del richiamato atto di indirizzo di contenuto negativo presenta valore decisorio e determinativo ed è idoneo di per sé a produrre effetti non limitati al mero ambito interno all’amministrazione».

11. Il presente contenzioso è stato invece definito in primo grado con la sentenza n. 330 del 2020, la quale ha dichiarato il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse nella parte in cui tendeva ad ottenere l’ampliamento del centro commerciale già esistente (in quanto rispetto a esso nelle more era sopravvenuto il rilascio dell’autorizzazione commerciale e del provvedimento unico autorizzativo) e l’ha respinto per il resto.
12. – OMISSIS – (già – OMISSIS -) e – OMISSIS – hanno proposto appello contro la sentenza.
13. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il Comune di Taranto, resistendo all’impugnativa.
14. All’udienza del 3 luglio 2024, dopo la discussione tra le parti (nell’ambito della quale il difensore delle appellanti ha richiamato la recente sentenza n. 241 del 2024 del TAR della Puglia, Sezione staccata di Lecce), la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

15. Con il primo motivo di appello si deduce: «FALSA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI E CONTRADDITTORIETÀ MANIFESTA. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI TIPICITÀ DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI».

Secondo l’appellante, la sentenza sarebbe contraddittoria in quanto, da una parte afferma che l’atto d’indirizzo è in realtà un diniego di approvazione del Piano particolareggiato – circostanza che peraltro rivelerebbe lo sviamento di potere in cui è incorsa l’Amministrazione – e all’altra ritiene inapplicabili le garanzie previste nel caso di atti decisori.

16. Con il secondo motivo si deduce: «VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE E CORRETTEZZA. VIOLAZIONE DELL’AFFIDAMENTO».

Secondo l’appellante, il procedimento di pianificazione avviato nel caso di specie avrebbe avuto natura convenzionale, pertanto il Comune non avrebbe potuto determinare un arresto totale di ogni iniziativa a tempo indeterminato.

17. Con il terzo motivo si deduce: «FALSA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI ED INGIUSTIZIA MANIFESTA. VIOLAZIONE DELL’AFFIDAMENTO».

Secondo l’appellante, essendo venuta meno la ragione per cui l’esame della proposta di Piano di lottizzazione avanzata dalla – OMISSIS – era stato sospeso, il Comune avrebbe dovuto pronunciarsi su di essa, invece di adottare una delibera per escludere che si portino a compimento i procedimenti attuativi pendenti.

18. Con il quarto motivo si deduce: «NULLITÀ. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 24 DELLO STATUTO COMUNALE E DELL’ART. 19 DEL REGOLAMENTO SUL FUNZIONAMENTO DEL CONSIGLIO COMUNALE».

Secondo l’appellante, l’ordine del giorno censurato sarebbe nullo perché presentato da alcuni consiglieri nel corso della stessa seduta del 12 dicembre 2024, dunque inammissibile.

19. Con il quinto motivo si deduce: «NULLITÀ PER DIFETTO DI ATTRIBUZIONE».

Secondo l’appellante, il Consiglio comunale non avrebbe potuto assumere una decisione definitiva sul Piano particolareggiato senza seguire il procedimento previsto per l’esame della relativa proposta.

20. Con il sesto motivo si deduce: «SVIAMENTO DI POTERE. OMESSA MOTIVAZIONE».

Secondo l’appellante, l’ordine del giorno sarebbe stato approvato solo per sostenere nel giudizio contro il silenzio pendente dinanzi al TAR che era cessata l’inerzia dell’Amministrazione.

21. Con il settimo motivo si deduce: «VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’AUTOVINCOLO».

Secondo l’appellante, il Comune non avrebbe potuto negare l’approvazione di un Piano particolareggiato conforme al PRG, anche in considerazione dell’affidamento ingenerato nei confronti dei privati che hanno formulato la relativa proposta.

22. Con l’ottavo motivo si deduce: «VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241 DEL 1990 S.M.I. ECCESSO DI POTERE PER FALSA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI. DIFETTO DI MOTIVAZIONE».

In particolare, si contestano le motivazioni addotte dal Comune a supporto dell’ordine del giorno, ritenendo che gli atti in esso richiamati (il Documento programmatico preliminare per la redazione del Piano Urbanistico Generale, il Documento programmatico di rigenerazione urbana, la deliberazione del 2013 che ribadita le linee d’indirizzo rivolte al recupero dell’esistente con divieto di ulteriore consumo di suolo, la predisposizione di un idoneo strumento urbanistico) non siano di per sé ostativi all’approvazione del Piano particolareggiato.

23. Con il nono motivo si deduce: «VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 DEL PRIMO PROTOCOLLO ADDIZIONALE DELLA CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO E DELL’ART. 17 DELLA CONVENZIONE MEDESIMA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI COSTITUZIONALI ED EUROPEI SULLA LIBERA INIZIATIVA ECONOMICA E SULLA CONCORRENZA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 31, COMMA 2, DEL D.L. N. 201/2011, CONVERTITO IN LEGGE DALLA L. N. 214/2011. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO. OMESSA MOTIVAZIONE».

In particolare, si denuncia che la delibera del Consiglio comunale determini un’ingiustificata compressione del diritto di proprietà in assenza di qualsiasi interesse pubblico, in violazione della CEDU, e un’irragionevole limitazione dell’iniziativa economica privata, in violazione della direttiva n. 2006/123/CE (c.d. “direttiva Bolkestein”).

24. I motivi sono infondati.
25. In primo luogo, occorre ricordare che al Comune deve essere riconosciuta una sfera di discrezionalità in ordine all’approvazione del Piano particolareggiato, nell’an e nel quando oltre che nei contenuti, anche quando questo sia d’iniziativa privata, perché spetta all’Ente, che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo (art. 3, co. 2, del TUEL), valutare i tempi e la stessa opportunità di provvedervi (sul punto si v., tra le tante, Cons. St., sez. IV, sent. n. 2572 del 2021, secondo cui «in sede di approvazione di un piano attuativo, all’Amministrazione comunale spetta un’ampia discrezionalità valutativa (a maggior ragione se si tratta di una variante), che non riguarda solo gli aspetti tecnici della conformità o meno agli strumenti urbanistici di livello superiore, ma coinvolge anche l’opportunità di dare attuazione, in un certo momento e a determinate condizioni, alle previsioni dello strumento urbanistico generale (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 4 marzo 2016, n. 888). 13.4. Quindi, a prescindere dalla posizione di soggetti esterni al Consiglio comunale, solo quest’ultimo può approvare o rigettare la proposta di PP ad iniziativa privata, conservando in tale scelta un’ampia discrezionalità esente da un pedissequo onere di motivazione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 giugno 2020, n. 3632)»; nonché sez. VI, sent. n. 4610 del 2024, secondo cui «la pianificazione attuativa è connotata da valutazioni discrezionali, espressione di un complessivo bilanciamento di interessi e costituisce, al pari del piano regolatore generale, espressione della potestà pianificatoria, seppure declinata in ottica più specifica e, per così dire, operativa. La costitutiva finalità attuativa, propria di tale programmazione di dettaglio, impone all’Amministrazione la contestuale ponderazione di molteplici e potenzialmente contrastanti interessi anche non strettamente urbanistici ed è, pertanto, innervata da valutazioni eminentemente discrezionali in ordine non solo al quomodo, ma pure al quando; siffatto spazio ampio di discrezionalità, da un lato, non consente di predicare, in capo al privato, una pretesa giuridicamente tutelata e coercibile all’emanazione hic et nunc di un piano attuativo da parte del Comune, dall’altro circoscrive significativamente la capacità penetrativa del sindacato del giudice amministrativo nei casi in cui l’ente locale abbia esternato i motivi sottesi alla scelta di non procedere, qui ed ora, all’adozione della pianificazione di dettaglio (Consiglio di Stato sez. IV, 03/04/2017, n. 1508)»).
26. Ai sensi dell’art. 42 del TUEL la competenza in materia di piani territoriali e urbanistici spetta al Consiglio comunale, organo d’indirizzo dell’Ente dotato di una legittimazione popolare diretta.

L’ampia formulazione della norma – che attribuisce genericamente al Consiglio la “competenza” in materia di piani (e non, più specificamente, in materia di “approvazione” degli stessi) – e il fatto che l’organo sia chiamato a esprimere gli indirizzi politico-amministrativi di carattere generale consente di condividere la tesi espressa nella sentenza impugnata secondo cui «rientra tra le prerogative ampiamente discrezionali del Consiglio Comunale esprimersi in proposito – “a monte” – con un atto di indirizzo politico-amministrativo (anche negativo, come nella fattispecie in esame), anziché – “a valle” – con un atto di diniego (non approvazione di un Piano urbanistico».

27. Con la delibera del Consiglio comunale del 12 dicembre 2014, dunque, il Consiglio non ha deliberato “a valle” in ordine a una specifica proposta di Piano attuativo, ma ha deciso “a monte”, con un atto d’indirizzo, di non procedere all’elaborazione di alcun Piano per la località – OMISSIS -.

Trattandosi di un atto d’indirizzo, non era necessario acquisire i pareri di regolarità tecnica e contabile, la cui mancanza, comunque, non incide sulla legittimità e validità delle deliberazioni assunte, ma costituisce una mera irregolarità, in quanto questi sono preordinati all’individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici (sul punto si v. Cons. St., sez. V, sent. n. 1663 del 2014 e precedenti ivi richiamati).

D’altro canto, la circostanza che l’atto fosse idoneo a cagionare un arresto procedimentale ha condotto a riconoscergli quel «valore decisorio e determinativo» ravvisato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6713 del 2018.

28. Sul piano della sostanza, l’ordine del giorno ha motivato la scelta di non procedere alla redazione del Piano particolareggiato per la località – OMISSIS – in ragione degli obiettivi, espressi in vari documenti programmatici e preparatori, di perseguire la sostenibilità ambientale e sociale, contenere l’uso del territorio e il consumo di suolo, riequilibrare la “città diffusa”, recuperare l’esistente tramite rigenerazione e superare la carenza di infrastrutture primarie, dei servizi e degli spazi pubblici, tutte esigenze rispetto alle quali è stata ritenuta contrastante l’ipotesi di procedere allo stato a una pianificazione di dettaglio per l’area e tale valutazione non appare irragionevole, alla luce della discrezionalità dell’Ente in materia.
29. Non conduce a una diversa conclusione la sentenza n. 241 del 2024 del TAR della Puglia, Sezione staccata di Lecce, richiamata dalle appellanti: non solo perché la pronuncia risulta essere stata appellata, ma soprattutto perché riguardava un diverso soggetto, la cui proposta era stata approvata dalla Giunta, mentre nella specie gli organi d’indirizzo del Comune non si sono pronunciati sul progetto delle appellanti.
30. Alla luce di queste considerazioni, si rivelano infondati il primo, il secondo, il terzo, il quinto, il sesto, il settimo e l’ottavo motivo.
31. Non merita accoglimento nemmeno il quarto motivo, relativo alla presunta violazione delle regole per lo svolgimento del Consiglio comunale.

Infatti, l’ordine del giorno della seduta del 12 dicembre 2014 prevedeva al pt. 13 l’esame di un atto di indirizzo per la redazione del piano particolareggiato in località – OMISSIS – (doc. 8 del fascicolo di primo grado delle ricorrenti) e un punto analogo era stato inserito – e dibattuto, anche se senza giungere a una votazione – nella precedente seduta del 26 novembre 2014 (doc. 5 e 7 del medesimo fascicolo).

Considerato che ai sensi dell’art. 43 del TUEL i consiglieri comunali «hanno diritto di iniziativa su ogni questione sottoposta alla deliberazione del consiglio», era legittima la presentazione di un ordine del giorno su tale questione, così come dell’emendamento che ne ha modificato la versione originaria nella parte dispositiva (sopprimendo l’inciso secondo cui veniva dato mandato al dirigente competente di «portare a compimento i procedimenti già in corso»), la cui approvazione ha portato al testo definitivo.

32. Infine, non è fondato il nono motivo, relativo al presunto contrasto con la CEDU e con la “direttiva servizi”.

Sotto il primo profilo, l’art. 1, co. 3, del Protocollo n. 1 alla CEDU precisa che le garanzie da essa riconosciute al diritto di proprietà non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale: su questa base, la Corte di Strasburgo ha confermato che gli Stati possono attribuire alle Amministrazioni il potere di pianificare il territorio, così limitando lo jus aedificandi per ragioni di pubblica utilità precise e attuali (sent. 17 ottobre 2002, Terazzi c. Italia, e sent. 8 novembre 2005, Saliba c. Malta), che nella specie sono esposte nella delibera e, come osservato, non risultano irragionevoli.

Sotto il secondo profilo, è ormai consolidato l’orientamento secondo cui «la disciplina comunitaria della liberalizzazione non può essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto di stabilimento delle imprese ad esercitare sempre e comunque l’attività economica, dovendo, anche tale libertà economica, confrontarsi con il potere, demandato alla pubblica amministrazione, di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi e commerciali» (Cons. St., sez. IV, sent. n. 5394 del 2021); potere che, nella specie e per le ragioni già riportate, non risulta sia stato esercitato in maniera irragionevole o arbitraria.

33. L’appello è quindi meritevole di rigetto nel suo complesso.
34. La particolare complessità della vicenda, anche in fatto, giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; compensa tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2024, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm., con l’intervento dei magistrati:

Oreste Mario Caputo, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO