Il TAR per il Lazio ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto da una struttura sanitaria privata accreditata, volto a contestare il diniego di riconoscimento di un contributo una tantum per il ristoro dei costi fissi sostenuti nel 2021. Il Tribunale, richiamando la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. Cass. SS.UU. n. 1602/2022), ha stabilito che le controversie relative alla determinazione del valore della produzione e al recupero delle somme, nonché le valutazioni economiche delle prestazioni sanitarie, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ex art. 133, comma 1, lett. c) del c.p.a. La decisione dell’ente regionale, che ha applicato la normativa di riferimento e le disposizioni sui contributi, non implica l’esercizio di poteri discrezionali, ma riguarda l’applicazione di criteri stabiliti, configurandosi come verifica contabile e tecnica piuttosto che amministrativa, declinando pertanto la propria giurisdizione in favore del giudice ordinario.
Pubblicato il 11/09/2024
- 16335/2024 REG.PROV.COLL.
- 10916/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10916 del 2023, proposto da
– OMISSIS – , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Vaccaro, Giovanni Puntarello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Vaccaro in Roma, via Filippo Corridoni n. 19;
contro
Asl di Viterbo, non costituito in giudizio;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna 27;
nei confronti
Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Azienda Ospedaliera – OMISSIS – , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Fratto, Vincenzo Gambardella, Egidio Mammone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Policlinico Umberto I, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
– Del provvedimento di cui alla nota prot. – OMISSIS – del 30 maggio 2023 dell’ASL di Viterbo, trasmessa via pec in pari data all’odierna ricorrente;
– Del provvedimento di cui alla nota della Regione Lazio – Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria, prot. n. – OMISSIS – del 30/03/2023, conosciuta dall’ordina ricorrente solo a seguito della ricezione della nota prot. – OMISSIS – del 30 maggio 2023, nella parte in cui esclude il riconoscimento del contributo una tantum a ristoro dei costi fissi sostenuti dalle strutture private accreditate per l’anno 2021 e avvia il recupero economico e finanziario delle somme fatturate e/o corrisposte in acconto;
– Della determinazione della Regione Lazio – Dir. Salute e Integrazione Sociosanitaria – GSA n. – OMISSIS – del 13 marzo 2023, conosciuta dall’ordina ricorrente solo a seguito della ricezione della nota prot. – OMISSIS – del 30 maggio 2023, recante la definizione del valore della produzione e delle funzioni riconoscibili alle strutture private accreditate per le prestazioni di assistenza ospedaliera ordinaria e per le prestazioni di assistenza ospedaliera connesse alla gestione dell’emergenza COVID dell’anno 2021;
– Per quanto possa occorrere della nota della Regione Lazio – Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria prot. n. U0210899 del 24/02/2023;
– Ove occorra, del parere di cui alla nota n. 49 del 26/08/2022 del Ministero della Salute e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, reso alla Regione Lazio in tema di contributo una tantum a ristoro dei costi fissi sostenuti dalle strutture private accreditate per l’anno 2021, il cui contenuto risulta conosciuto solo in quanto richiamato nella nota prot. n. U0210899 del 24/02/2023;
– ove occorra, della Determinazione della Regione Lazio, Direzione Salute e Integrazione Sociosanitaria, n. G02725/2023, recante la definizione del valore della produzione riconoscibile anno 2021 spettante alle strutture sanitarie accreditate con il SSR che erogano prestazioni di specialistica ambulatoriale;
– della Deliberazione di Giunta regionale n. 1254/2022, recante l’approvazione del Bilancio d’Esercizio 2021 delle Aziende del Servizio Sanitario Regionale;
– ove necessario, delle Deliberazioni di Giunta regionale nn. 1041/2020,1020/2021, 295/2022, recanti l’assegnazione di contributi regionali per il ripiano delle perdite delle Aziende Sanitarie pubbliche della Regione Lazio per le annualità 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020;
– di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e conseguenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Ministero dell’Economia e delle Finanze e di Ministero della Salute e di Azienda Ospedaliera – OMISSIS – ;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2024 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.Con l’atto introduttivo del giudizio la ricorrente, esponendo di svolgere attività sanitaria in convenzione con la Regione Lazio, ha impugnato i provvedimenti con i quali la ASL di Viterbo e la Regione non le hanno riconosciuto il contributo una tantum a ristoro dei costi fissi sostenuti dalle strutture private accreditate per l’anno 2021 e avviato il recupero economico e finanziario delle somme fatturate o corrisposte in acconto.
- Si è costituita l’Azienda Ospedaliera – OMISSIS – chiedendo il rigetto del ricorso.
- La Regione, costituitasi in giudizio, ha eccepito in via preliminare il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo e nel merito l’infondatezza del gravame.
- All’udienza pubblica del 25 giugno 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.
- Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione.
Con riguardo agli esiti dei controlli di appropriatezza le SS.UU. della Cassazione hanno infatti osservato che “Le contestazioni relative alla determinazione della remunerazione delle prestazioni effettuate dai soggetti privati accreditati rientrano dunque nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto non fa parte del thema decidendum alcun profilo legato all’esercizio da parte della pubblica amministrazione di poteri autoritativi e discrezionali. Esse si collocano a valle del rapporto concessorio di pubblico servizio, hanno ad oggetto solo gli esiti del controllo sulla attività esercitata, pongono in discussione un accertamento tecnico, e non una valutazione discrezionale dell’amministrazione, e pertanto non coinvolgono il controllo di legittimità dell’azione autoritativa della p.a. sul rapporto concessorio.
- 4 – Dando seguito alla consolidata giurisprudenza di legittimità sul punto (da ultimo, Cass. S.U. n. 20161 del 2021, Cass. S.U. n. 16460 del 2020), le controversie aventi ad oggetto l’esito dei controlli di appropriatezza eseguiti dalle ASL sulle strutture private che erogano prestazioni sanitarie operando in regime concessorio di accreditamento, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario ex art. 133, comma 1, lett c) del c.p.a. qualora oggetto della contestazione sia esclusivamente l’esito del controllo, il conseguente accertamento dell’inadempimento della concessionaria rispetto alle obbligazioni derivanti dal rapporto concessorio, le relative richieste pecuniarie, ovvero le sanzioni amministrative irrogate.” (Cass. SS.UU. 19.1.2022, n. 1602).
5.1 Nel caso di specie, pur non vertendosi in materia di controlli di appropriatezza, tuttavia le censure mosse da parte ricorrente attengono tutte all’asserita errata valutazione da parte dell’Amministrazione nel calcolo del valore della produzione, effettuato in ragione dell’applicazione di criteri previamente definiti, e non anche a detti criteri.
Difatti gli atti gravati costituiscono applicazione della Determinazione regionale n. – OMISSIS – del 13 marzo 2023, parimenti ivi gravata, con la quale la Regione ha definito, per l’annualità 2021, il valore della produzione e delle funzioni riconoscibili alle Strutture private accreditate per le prestazioni di assistenza ospedaliera ordinaria e per le prestazioni di assistenza ospedaliera connesse alla emergenza COVID, nonché il valore della produzione e delle funzioni riconoscibili alle strutture private autorizzate per le prestazioni di assistenza ospedaliera connesse alla gestione dell’emergenza COVID.
5.2 In particolare, nella nota di trasmissione della richiamata determinazione regionale, la Regione Lazio ha stabilito a consuntivo la produzione riconoscibile a ciascun erogatore, tenuto conto dei controlli automatici e degli eventuali abbattimenti ad essa applicabili, precisando “Con riferimento al “Contributo una tantum 2021” (art. 1, comma 495, Legge di bilancio n. 178 del 30 dicembre 2020), si rappresenta, da ultimo, che l’Amministrazione regionale, avendo manifestato da sempre l’intento di riconoscere tale forma di ristoro alle strutture private accreditate per l’esercizio 2021, ha interessato i Ministeri della Salute e dell’Economia e delle Finanze in merito alla proposta di provvedimento concessorio che si era inteso adottare, ricevendo da quest’ultimi indicazioni in merito alle modalità di rispettare qualora fosse stato possibile realizzare il suddetto stanziamento, anche e soprattutto in ordine alle procedure di fiscalità e contabilità da rispettare ai fini di assicurare l’equilibrio economico-finanziario del SSR.
A tal riguardo, si rappresenta che a seguito dell’espletamento delle procedure amministrative per la formazione del bilancio consolidato 2021, la Scrivente Direzione ha rilevato un sostanziale equilibrio economico di esercizio per il SSR, considerando anche gli ingenti costi sostenuti per la gestione dell’emergenza sanitaria registrati nell’anno 2021, nonché i costi sostenuti per il rinnovo contrattuale del personale dipendente della sanità privata accreditata di cui alla DGR n. 614/2020; un eventuale riconoscimento del contributo una tantum per l’esercizio 2021, nei termini e nell’ammontare stabiliti dall’art. I, comma 495, Legge di bilancio n. 178 del 30 dicembre 2020, non avrebbe trovato spazio nella necessità prevista ex lege di garantire al Servizio Sanitario Regionale l’equilibrio economico. Coerentemente con detta previsione fiscale-contabile i sopracitati Ministeri hanno considerato non attuabile nel bilancio di esercizio 2021 del SSR quanto previsto all’art. l, comma 495, Legge di bilancio n. 178 del 30 dicembre 2020.
Sulla base di quanto sopra esposto, si rappresenta, dunque, che codeste Aziende Sanitarie Locali, salvo auspicabili interventi normativi a livello nazionale, dovranno procedere con i recuperi economici e finanziari delle somme fatturate e/o corrisposte in eccedenza rispetto al valore della produzione riconoscibile di cui alla Determinazione n. – OMISSIS – /2023.”
5.3 In applicazione degli indirizzi regionali, con la nota prot. n. – OMISSIS – del 30 maggio 2023 l’ASL di Viterbo ha, dunque, richiesto alla odierna ricorrente, confermando in realtà quanto già comunicato con precedente nota del 25 gennaio 2023 in esito alla verifica dell’erosione del budget contrattualizzato per il 2021, l’emissione di note di credito per un complessivo valore di € 255.550,28 per le prestazioni di assistenza geriatrica, assistenza resa in hospice e assistenza psichiatrica.
5.4 Orbene, l’oggetto della contestazione è in sostanza il valore della produzione elaborata dall’Amministrazione, a chiusura dell’anno di riferimento, e rispetto al quale parte ricorrente si duole poi del mancato riconoscimento del contributo una tantum ex art. 1, comma 495, Legge di bilancio n. 178 del 30 dicembre 2020 che avrebbe portato probabilmente ad un minor abbattimento del valore finale riconoscibile.
Dunque parte ricorrente, non contesta l’applicazione del budget, bensì proprio tale valore della produzione risultante all’esito dei controlli documentali e degli abbattimenti applicati in base ai criteri indicati nei richiamati provvedimenti. Al pari di quanto avviene per i controlli sull’appropriatezza, l’Amministrazione non esercita un potere amministrativo discrezionale, ma quale controparte contrattuale si limita a verificare la quantificazione in termini economici delle prestazioni rese, sulla base di quanto previamente concordato negli accordi che rinviano a tal fine ai Decreti commissariali e agli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione (in tal senso, da ultimo TAR Roma n. 18020 del 2023).
La questione posta si colloca dunque nella fase relativa allo svolgersi del rapporto convenzionale in essere ed attiene alle modalità di quantificazione delle prestazioni da riconoscersi, ossia ha ad oggetto l’esito del controllo documentale e dell’applicazione dei criteri di quantificazione che prevedono abbattimenti e ri-determinazioni ai fini del riconoscimento del valore della produzione. Non vi si configurano spazi per una valutazione discrezionale dell’Amministrazione, pertanto in ossequio alla richiamata pronuncia delle Sezioni Unite, il Collegio ritiene di declinare la propria giurisdizione in favore di quella del Giudice ordinario ex art. 133, comma 1, lett c) del c.p.a.
Per le ragioni che precedono il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito, trattandosi di controversia riservata alla cognizione del giudice ordinario, davanti al quale il processo potrà essere proseguito con le modalità e nei termini di cui all’art. 11 c.p.a. ed in parte respinto.
- Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio ed onorari tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice adito in favore del giudice ordinario con termine di legge per la riassunzione del giudizio.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2024 con l’intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente
Claudia Lattanzi, Consigliere
Silvia Piemonte, Referendario, Estensore
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L’ESTENSORE |
IL PRESIDENTE |
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Silvia Piemonte |
Maria Cristina Quiligotti |
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IL SEGRETARIO