Con sentenza del 26 luglio 2024, il TAR Sicilia ha accolto parzialmente il ricorso promosso dalla società ricorrente, gestore di un noto locale notturno, contro i provvedimenti emessi dalla Questura di Palermo, riguardanti l’imposizione del numero di addetti alla sicurezza e la determinazione dei criteri per il loro impiego. In particolare, la Questura aveva stabilito un incremento del numero degli addetti alla sicurezza a trenta unità in relazione alla capienza massima del locale di mille persone, nonché l’applicazione di specifici criteri per la loro determinazione, contenuti in un provvedimento separato. Il Tribunale ha ritenuto fondata la contestazione della ricorrente circa la modalità di calcolo adottata dalla Questura per la determinazione del numero degli addetti alla sicurezza. In particolare, il TAR ha riscontrato una criticità nella metodologia utilizzata, consistente nella moltiplicazione dei fattori A e B (numero di operatori ogni 250 avventori), che non è risultata sufficientemente giustificata e motivata. La Questura aveva, infatti, applicato una formula che, pur adottando parametri tecnici validi, non spiegava adeguatamente perché la combinazione dei fattori dovesse essere effettuata tramite moltiplicazione anziché somma. Questo metodo di calcolo non ha soddisfatto i requisiti di chiarezza e razionalità richiesti dalla normativa e dalla giurisprudenza, come evidenziato dalla sentenza del TAR Palermo, Sezione IV, n. 956 dell’11 marzo 2024, la quale aveva già affrontato una questione analoga. Tanto premesso, Il Tribunale,ha accolto il ricorso nella parte in cui ha rilevato l’inadeguatezza della formula di calcolo utilizzata e ha disposto che la Questura moduli il fattore R in relazione alle specifiche peculiarità del caso, rimettendo all’amministrazione la facoltà di adeguare il numero di addetti alla sicurezza in maniera più coerente e giustificata.

Pubblicato il 26/07/2024

1. 02309/2024 REG.PROV.COLL.
2. 00257/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 257 del 2024, proposto dalla – OMISSIS -, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Puntarello e Luciana Maria Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell’Interno – Ufficio Territoriale del Governo di Palermo – Questura di Palermo, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile 182;

per l’annullamento

– del provvedimento CAT. – OMISSIS -, notificato in data 22.12.2023 con il quale il Questore di Palermo, ha sostituito l’appendice Cat 10.- OMISSIS – del 23.10.2023 ed integrato la licenza di esercizio rilasciata in favore del sig. – OMISSIS – Cat 10.a/20222 del 1 ottobre 2022, imponendo l’impiego di un numero differenziato di addetti alla sicurezza, in relazione al numero degli avventori, prevedendone comunque un numero pari a 30 per l’ipotesi di capienza massima assentita pari a 1000 persone;

-Del provvedimento con il quale la Questura di Palermo ha determinato “il criterio d’impiego del personale addetto ai servizi di controllo di cui all”art. 13 commi 7-13 L. 94/200 e relativo D.M”, conosciuto dall”odierna ricorrente in data 13.02.2024, allorché la stessa ha provveduto ad acquisirne copia dall’associazione – OMISSIS -, cui la – OMISSIS – si è rivolta a fronte del silenzio serbato dall”Amministrazione resistente sull”istanza di accesso agli atti, trasmessa in data 25.01.2024;

-di tutti gli altri atti presupposti e/o connessi e/o conseguenziali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno – Ufficio Territoriale del Governo di Palermo – Questura di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 giugno 2024 il dott. Guido Gabriele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, in qualità di gestore della discoteca “– OMISSIS –”, ha impugnato con il gravame in scrutinio il provvedimento della Questura di Palermo, con cui le è stato imposto di provvedere a dotarsi di un numero di addetti alla sicurezza pari a trenta unità nell’ipotesi di raggiungimento della capienza massima di avventori, pari a mille.

1.1 La società ha impugnato altresì il provvedimento della Questura di Palermo con il quale è stato determinato “il criterio d’impiego del personale addetto ai servizi di controllo di cui all’art. 13 commi 7-13 L. 94/200 e relativo D.M.”.

2. Avverso i provvedimenti impugnati, la ricorrente ha proposto i seguenti motivi di ricorso:

– “VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LEGALITA’ – ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITA’ ED ARBITRARIETA’- VIOLAZIONE E FALSA APPLICAIZONEDEGLI ARTT. 41, 97 e 98 COST. – VIOLAZIONE DELL’ART. 17 DELLA LEGGE N. 400 DEL 1988 – CARENZA DI POTERE”.

– “NULLITA’ E/O ILLEGITTIMITA’ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO PER DIFETTO ASSOLUTO DI ATTRIBUZIONE E/O INCOMPETENZA – VIOLAZIONE DELL’ACCORDO QUADRO SOTTOSCRITTO IN DATA 21.06.2016 TRA IL MINISTRO DELL’INTERNO ED I RAPPRESENTANTI DELLE ORGANIZZAZIONI DEI GESTORI DI DISCOTECHE E DEI SERVIZI DI CONTROLLO DELLE ATTIVITÀ DI INTRATTENIMENTO E SPETTACOLO – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI NORMA DI AZIONE – ASSENZA DEI PRESUPPOSTI PER PROVVEDERE – DISPARITA’ – IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITA’ MANIFESTA”.

– “VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – VIOLAZIONE DELL’ACCORDO QUADRO NAZIONALE SOTTOSCRITTO IN DATA 21.06.2016 TRA IL MINISTRO DELL’INTERNO ED I RAPPRESENTANTI DELLE ORGANIZZAZIONI DEI GESTORI DI DISCOTECHE E DEI SERVIZI DI CONTROLLO DELLE ATTIVITÀ DI INTRATTENIMENTO E SPETTACOLO – VIOLAZIONE ART. 4, 41 18 E 97 COST – VIOLAZIONE E FALASA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE 94/2009 VIOLAZIONE DELL’ART. 1 DEL D.M. 6.10.2009 – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE ART. 134 T.U.L.PS. – DIFETTO DI ISTRUTTORIA ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIZIA ED IRRAGIONEVOLEZZA MANIFESTASVIAMENTO FUNZIONE TIPICA – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’”.

– “VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 41 E 97 COST. – ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITA’ ED INGIUSTIZIA MANIFESTA”.

– “VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 4 E 5 DEL D.M. 6 OTTOBRE 2009 – ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITA’ ED ARBITRARIETA’- DIFETTO DI ISTRUTTORIA – VIOLAZIONE ART. 41 E 97 COST. – TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DELLE RAGIONI DI DIRITTO – ILLEGITTIMITA’ DERIVATA”.

– “ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA – TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DELLE RAGIONI DI DIRITTO”.

3. In data 19 marzo 2024 si è costituita in giudizio l’amministrazione resistente con memoria di stile.
4. il Tar Palermo, con ordinanza del 20 marzo 2024, n. 130, ha accolto la proposta istanza cautelare sulla base della seguente motivazione: “Rilevato che:

– La società ricorrente è insorta avverso il provvedimento in epigrafe, con il quale la Questura di Palermo ha disposto, in modifica di quanto già decretato con la nota questorile del 23 ottobre 2023, l’aumento del numero di addetti alla sicurezza da impiegare nel locale – OMISSIS -club da essa gestito, portato, nel suo numero massimo, da venti a trenta;

Ritenuto che:

– all’esito della sommaria cognizione tipica della presente fase cautelare, il ricorso appare suffragato da sufficiente fumus boni iuris quanto alla contestazione, sotto il profilo della ragionevolezza, della formula utilizzata dalla Questura di Palermo ai fini del calcolo del numero di addetti alla sicurezza di cui i gestori di locali notturni devono dotarsi, e ciò alla luce di quanto già disposto dalla Sezione sulla medesima questione (cfr. Tar Palermo, IV Sezione, sentenza del 11 marzo 2024, n. 956);

– quanto al periculum in mora, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, allo stato può darsi prevalenza delle esigenze cautelari rappresentate dalla ricorrente, e ciò in considerazione della perdurante vigenza del prefato provvedimento della Questura di Palermo del 23 ottobre 2023, nella parte in cui prevede in 20 unità il numero massimo degli addetti alla sicurezza di cui essa deve dotarsi nell’esercizio della sua attività; … “.

5. In data 13 maggio 2024, l’Avvocatura dello Stato ha depositato memoria difensiva con cui ha contestato in fatto e in diritto il ricorso introduttivo, instando per il rigetto del medesimo perché infondato nel merito.
6. All’udienza del 13 giugno 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. Il ricorso può essere definito con sentenza redatta in forma semplificata ai sensi dell’art. 74 cpa, sulla base del precedente conforme costituito dalla sentenza del Tar Palermo, IV Sezione, del 11 marzo 2024, n. 956, avente ad oggetto l’impugnativa del medesimo atto generale della Questura di Palermo relativo ai criteri di determinazione del numero del personale addetto alla sicurezza di cui devono dotarsi i gestori delle discoteche.
8. Il ricorso è fondato per le medesime ragioni divisate dall’indicato precedente conforme, nei sensi e nei limiti di seguito precisati.
9. I primi due motivi di ricorso sono infondati.

9.1 Con le predette censure, parte ricorrente lamenta l’incompetenza della Questura di Palermo ad adottare atti generali volti a determinare i criteri in base ai quali stabilire il numero degli addetti alla sicurezza da utilizzare nell’esercizio dell’attività di gestione delle discoteche.

9.1.1 In particolare, parte ricorrente ritiene che la Questura abbia esercitato il potere regolamentare riservato al Governo dall’art. 17 della legge n. 400/88 ovvero che essa abbia esercitato un potere non previsto dalla legge.

9.2 Va in senso contrario affermato come nel caso all’esame la Questura di Palermo non abbia esercitato un potere regolamentare riservato al Governo, né, tanto meno, abbia esercitato un potere in carenza della relativa norma attributiva.

9.2.1 In senso reiettivo è sufficiente osservare come l’atto di predisposizione dei criteri per la quantificazione del numero degli addetti alla sicurezza sia qualificabile come atto amministrativo generale non avente contenuto regolamentare e come il corrispondente potere tragga legittimazione legislativa dal complesso sistema ordinamentale che riconosce alla Questura il potere di governo dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica, ne cives ad arma ruant.

9.3 Pertanto, i primi due motivi di ricorso sono infondati.

10. Quanto ai residui motivi attinenti alla concreta determinazione da parte della Questura del numero degli addetti alla sicurezza di cui devono dotarsi gli esercenti l’attività di discoteca, con particolare riferimento alla “formula” per operare la predetta determinazione coniata dall’amministrazione resistente, essi sono fondati nei limiti e nei sensi divisati dal richiamato precedente della Sezione, che qui di seguito si riporta: “Il Collegio premette che la valutazione qui contestata si ascrive alla categoria di quelle altamente tecnico-discrezionali, in quanto funzionale alla garanzia dell’ordine e della sicurezza pubblica affidata alla “sensibilità tecnica” dell’autorità di PS; come tale, essa è sindacabile entro ristretti limiti.

Più in dettaglio, va detto che la censura:

1. a) non risulta fondata con riferimento al confronto col regime vigente in altri ambiti regionali, frutto della sottoscrizione di un protocollo di intesa fra amministrazioni e gestori dei locali: sotto tale aspetto, infatti, non si ritiene che l’intesa raggiunta altrove possa costituire tertium comparationis per dedurre l’irrazionalità del provvedimento, difettando i presupposti necessari a supportare tale comparazione, costituiti dalla omogeneità delle condizioni fattuali tra due ambiti regionali, che al contrario si presentano molto differenti sotto il profilo dell’ordine e della sicurezza pubblica;
2. b) non risulta fondata con riferimento al difetto di motivazione, atteso che – come visto – la soluzione tecnica adottata non è priva di supporto e giustificazione, ma anzi nasce dall’impiego di precisi referenti normativi dettati per situazioni similari, il cui richiamo appare tutt’altro che inappropriato.

Diverso discorso deve, invece, farsi con riguardo alle concrete modalità adoperate dalla Questura per determinare in dettaglio il numero di addetti alla sicurezza, che risulta criticabile sulla base di un mero sindacato ab externo. Infatti, sebbene l’amministrazione abbia – nel corretto impiego della propria discrezionalità – individuato significativi ed utili parametri per giungere alla complessiva quantificazione del numero (ci si riferisce agli illustrati fattori A, B e R), non convince il modo in cui tali fattori siano stati tra loro combinati. In altre parole, non è comprensibile – né è stato altrimenti spiegato – perché la condivisibile individuazione di un numero di punti sensibili cui destinare unità di vigilanza (fattore A), e la altrettanto condivisibile esigenza di prevedere un addetto ogni 250 avventori (fattore B), sia poi sfociata nel caso di specie nella moltiplicazione dei citati fattori – giungendo così al contestato numero di 21 – piuttosto che semplicemente nella loro somma, come logica vorrebbe.

Sotto lo specifico e particolare aspetto illustrato, dunque, la discrezionalità tecnica dell’amministrazione mostra una non sanabile criticità.

Va anche detto che ove l’autorità di p.s. avesse ritenuto necessario valutare le specifiche peculiarità ed esigenze di sicurezza del singolo caso, allo scopo di superare le rigidità imposte dai meccanismi vincolati di cui ai parametri A e B, avrebbe di sicuro potuto fare leva sul discrezionale fattore R, cui invece è stato dato nella fattispecie il valore zero.”.

11. In conclusione, il ricorso è fondato nei sensi e nei limiti indicati, dovendosi escludere anche in questa fattispecie la legittimità della moltiplicazione dei fattori A e B indicati nella formula applicata, ma dovendosi altresì riconoscere in capo all’amministrazione la facoltà di modulare adeguatamente il cd. fattore R in relazione alle specifiche peculiarità del caso.
12. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Condanna il Ministero dell’Interno al pagamento in favore del ricorrente delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 2.000,00, oltre rimborso forfettario, iva e cpa, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2024 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Bruno, Presidente

Anna Pignataro, Consigliere

Guido Gabriele, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO