Il TAR Milano, con riferimento alla natura delle convenzioni urbanistiche quale specie delle convenzioni di diritto pubblico, ha sottolineato che i principi civilistici si applicano solo nella misura di compatibilità, poiché queste convenzioni, analogamente ai contratti e negozi giuridici privati, si fondano su accordo e consenso. In particolare, l’istituto dell’indebito oggettivo, disciplinato dall’art. 2033 c.c., trova applicazione unicamente quando manca il titolo dell’obbligazione, il quale può non essere mai sorto, risultare nullo, o perdere retroattivamente efficacia a causa di annullamento, risoluzione o rescissione. In tali situazioni, la prestazione deve essere restituita nella misura in cui è stata effettuata. Tuttavia, se il titolo convenzionale esiste e rimane valido senza nullità o annullamento, l’indebito oggettivo non si applica. La prestazione patrimoniale nelle convenzioni urbanistiche si giustifica attraverso l’accordo tra le parti e non può essere considerata oggettivamente indebitamente percepita, indipendentemente dall’effettiva realizzazione del progetto. Anche un operatore può assumere oneri superiori a quelli previsti dalla legge nell’ambito di una convenzione urbanistica, poiché tale scelta rientra nella libertà imprenditoriale e nell’autonomia privata, purché non contrasti con norme imperative. La massima della sentenza è che, in presenza di un titolo valido e non contestato, non si applica l’indebito oggettivo alle convenzioni urbanistiche, evidenziando la prevalenza dell’accordo tra le parti e la libertà imprenditoriale nel contesto delle obbligazioni convenzionali.

Pubblicato il 11/07/2024

1. 02127/2024 REG.PROV.COLL.
2. 01604/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1604 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
– OMISSIS -, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Carlo Cerami, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Milano, Galleria San Babila 4/A;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Lodovica Bognetti, Elena Maria Ferradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso gli uffici dell’avvocatura comunale in Milano, via della Guastalla 6;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– dell’atto conclusivo della “Conferenza di Servizi decisoria indetta ai sensi dell’art. 14, comma 2, e 14 bis della L. 241/1990 in forma semplificata e modalità asincrona – – OMISSIS -”, P.G. 0199623/2019 del 6.5.2019 (trasmesso alla ricorrente in data 7.5.2019) e relativi allegati, nelle parti in cui si prevede la debenza di aree per dotazioni territoriali di servizi ai sensi dell’art. 9, comma 1, delle Norme di Attuazione del Piano dei Servizi del vigente Piano di Governo del Territorio del Comune di Milano;

– della “Convenzione tra il Comune Di Milano e la società – OMISSIS – – Per un intervento edilizio di nuova costruzione edilizia residenziale sito in via Comasina, 2”, stipulata in data 22.5.2019 e relativi allegati, nelle parti in cui si dispone la debenza delle predette aree per dotazioni territoriali di servizi;

– di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o conseguente, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, della nota dell’Area Pianificazione Urbanistica Generale del Comune di Milano datata 11.1.2019 (PG 0020549 del 15.1.2019) e del successivo chiarimento datato 8.4.2019, dell’istruttoria tecnica aggiornata della C.d.S. trasmessa il 20.5.2019 (PG 0223768/2019), oltrechè di tutti gli ulteriori allegati, note ed atti richiamati nella determinazione conclusiva della Conferenza di Servizi in data 6.5.2019 e nella Convenzione del 22.5.2019 ed atti connessi e consequenziali, laddove viene affermata e computata la debenza delle dotazioni territoriali per servizi per cui è causa; nonché per l’accertamento e la declaratoria

– della non debenza di quanto richiesto a titolo di dotazione territoriale di servizi per l’intervento edilizio di cui alla citata Convenzione in data 22.5.2019;

– conseguentemente, del diritto della ricorrente alla restituzione della somma di € 82.746,80, già versata in data 21.5.2019 al Comune di Milano a titolo di prima rata della monetizzazione delle citate dotazioni territoriali, nonché di quanto verrà versato in pendenza del giudizio instaurato con il presente ricorso, a titolo di ulteriori rate per monetizzazione dello standard;

e per la conseguente condanna

del Comune di Milano alla restituzione in favore della ricorrente della predetta somma di € 82.746,80, nonché di quanto verrà versato in pendenza del giudizio instaurato con il presente ricorso, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal dì del dovuto sino all’effettivo soddisfo;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da – OMISSIS – il 25\10\2019:

per l’annullamento,

– del “Permesso di Costruire Convenzionato per Opere Edilizie … articolo 28 bis D.P.R. 380/2001 e s.m.i. da realizzarsi in – OMISSIS -” – OMISSIS -, rilasciato in data 15.7.2019 e ritirato in data 25.7.2019 nelle parti in cui, rispetto all’intervento assentito, viene affermata e computata la debenza delle aree per dotazioni territoriali di servizi e della relativa monetizzazione;

– di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o conseguente, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, l’“avviso di emissione del Permesso di Costruire Convenzionato” del 15.7.2019 e il “Piano di rateizzazione del contributo di costruzione – Immobile in – OMISSIS -” rilasciato in data 27.6.2019, nelle parti in cui si afferma la debenza e si quantifica l’importo asseritamente dovuto a titolo di monetizzazione delle predette aree per dotazioni territoriali di servizi;

ed altresì per l’accertamento e la declaratoria

– della non debenza di quanto richiesto a titolo di dotazione territoriale di servizi per l’intervento edilizio di cui alla Convenzione in data 22.5.2019 ed al successivo permesso di costruire convenzionato – OMISSIS -;

– conseguentemente, del diritto della ricorrente alla restituzione della somma di € 82.746,80, già versata in data 21.5.2019 al Comune di Milano a titolo di prima rata della monetizzazione delle citate dotazioni territoriali, nonché di quanto verrà versato in pendenza del giudizio instaurato con il ricorso in epigrafe, a titolo di ulteriori rate per monetizzazione del ridetto standard;

e per la conseguente condanna

del Comune di Milano alla restituzione in favore della ricorrente della predetta somma di € 82.746,80, nonché di quanto verrà versato in pendenza del giudizio instaurato con il ricorso in epigrafe, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal dì del dovuto sino all’effettivo soddisfo.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da – OMISSIS – il 9\7\2020:

per l’annullamento

– dell’atto comunale – OMISSIS – datato 2.4.2020, nelle parti in cui si riconferma e ri-quantifica la debenza di aree per dotazioni territoriali di servizi ai sensi del Piano di Governo del Territorio del Comune di Milano;

– di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o conseguente;

ed altresì per l’accertamento e la declaratoria

– della non debenza di quanto richiesto a titolo di dotazione territoriale di servizi per l’intervento edilizio di cui alla citata Convenzione in data 22.5.2019 e successivi titoli abilitativi;

-conseguentemente, del diritto della ricorrente alla restituzione delle somme pari a compressive € 249.861,71 già versate al Comune di Milano a titolo di monetizzazione delle citate dotazioni territoriali, nonché di quanto verrà corrisposto in pendenza del giudizio instaurato con il ricorso in epigrafe, a titolo di ulteriori rate per monetizzazione dello standard;

e per la conseguente condanna

– del Comune di Milano alla restituzione in favore della ricorrente della predetta somma di € 249.861,71 già versata al Comune, nonché di quanto verrà corrisposto in pendenza del giudizio instaurato con il ricorso in epigrafe, oltre interessi e rivalutazione monetaria dal dì del dovuto fino all’effettivo soddisfo;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 12 aprile 2024 la dott.ssa Laura Patelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La presente controversia (articolata in un ricorso introduttivo e due atti di motivi aggiunti) ha ad oggetto la debenza delle somme per la monetizzazione di standard previste nella convenzione sottoscritta tra le parti il 22 maggio 2019, sulla base della quale veniva rilasciato permesso di costruire convenzionato per la realizzazione di un edificio residenziale di 14 piani fuori terra in – OMISSIS – a Milano. 

In estrema sintesi, il ricorso e i motivi aggiunti sono affidati alla seguente tesi: 

– considerato che costruiva in aree di pertinenza diretta (vale a dire l’area di utilizzo dei diritti volumetrici anche provenienti da meccanismi perequati), 

– considerato che contemporaneamente cedeva (al fine di ottenere la volumetria necessaria) aree di pertinenza indiretta (vale a dire le aree oggetto di cessione gratuita al Comune in relazione al trasferimento dei diritti edificatori perequati, per le dotazioni di verde urbano, di infrastrutture per la mobilità e trasporto pubblico di nuova previsione, così come individuate nel Piano dei Servizi); 

– gli oneri per monetizzazione (vale a dire il corrispettivo dovuto all’amministrazione per la mancata cessione delle aree a standard, cessione dovuta a fronte di un intervento edilizio che comporti un aumento del carico urbanistico) non sarebbero dovuti; 

– ciò in quanto nel Piano dei servizi comunale vigente detti oneri sarebbero previsti solo oltre l’indice edificatorio di 0,35 mq/mq, mentre la società avrebbe invece ottenuto già un indice edificatorio pari a 1 attraverso la cessione perequativa predetta. 

In altre parole, attraverso la cessione perequativa e la realizzazione edilizia, non sarebbe stato aumentato il carico urbanistico complessivo dell’area e quindi non sarebbero dovuti standard.

2. Venendo ora al dettaglio della fattispecie, in data 28 novembre 2018 “- OMISSIS -” presentava richiesta di permesso di costruire convenzionato per un intervento di nuova costruzione in – OMISSIS -. L’intervento prevedeva la realizzazione di un nuovo edificio residenziale di 14 piani fuori terra, per un totale di 34 unità abitative, più un piano interrato destinato a locali tecnici e di servizio, da compiersi su un’area di pertinenza diretta di proprietà della – OMISSIS -. Dovevano essere realizzate inoltre opere di urbanizzazione secondaria a scomputo degli oneri (sistemazione a verde elementare e pubblica illuminazione) su area di pertinenza indiretta, sempre di proprietà della – OMISSIS -, unitamente alla realizzazione di un corridoio verde illuminato prossimale alla stazione ferroviaria Affori, area quest’ultima che doveva essere ceduta gratuitamente al Comune di Milano contestualmente alla stipula della Convenzione Urbanistica.  

2.1. Nella convenzione del 22 maggio 2019 che accedeva al permesso di costruire e che veniva sottoscritta dal Comune e dalla – OMISSIS – ricorrente si prevedeva, tra l’altro, quanto segue: 

– il ricorso al permesso di costruire convenzionato, quale modalità attuativa del Pgt, in relazione alle Na (norme di attuazione) del Pdr (piano delle regole) era motivato dalla presenza di un indice di edificabilità composto, con trasferimento di diritti edificatori da area di pertinenza indiretta ad area a pertinenza diretta e contestuale cessione al Comune di aree di pertinenza indiretta destinate a verde urbano di nuova previsione; 

– le aree erano comprese nel Tessuto Urbano Consolidato; il Pdr destinava le pertinenze indirette a “Verde urbano di nuova formazione” e la pertinenza diretta a “Tessuto di rinnovamento urbano”; il tutto era pure compreso in “Ambiti caratterizzati da elevati livelli di accessibilità alle reti di trasporto pubblico; 

– l’area di proprietà del soggetto attuatore era articolata come segue:  

2. a) area di pertinenza diretta con dei diritti edificatori spettanti all’area medesima per un indice di Utilizzazione Territoriale di 0,35 mq/mq, della superficie catastale di mq 2.344,00, individuata nel Catasto Terreni di Milano al foglio 39, mappali 862, 866 e 867;  
3. b) aree di pertinenza indiretta (previste in cessione al Comune) con diritti edificatori perequati da collocare nell’area a pertinenza diretta, della superficie catastale di mq 6.817, individuate nel Catasto Terreni di Milano al foglio 39, mappali 715, 717, 719 e 864; 

– il soggetto attuatore si impegnava, nei confronti del Comune, a dare attuazione a quanto previsto dal permesso di costruire convenzionato, realizzando un insieme sistematico di interventi edilizi consistenti in un nuovo edificio residenziale per una Slp (superficie lorda di pavimento) complessiva pari a mq 2.332,79 per funzioni urbane con indice (all’esito dell’acquisizione dei diritti perequativi) pari a 0,995 mq/mq e impegno del soggetto attuatore a raggiungere la saturazione dell’indice Ut di 1 mq/mq entro la dichiarazione di fine lavori; 

– la Slp complessiva di mq 2.334,00 per funzioni urbane veniva destinata completamente a residenza libera; 

– la realizzazione delle opere di urbanizzazione, a scomputo della quota del contributo afferente agli oneri di urbanizzazione, riguardava, nelle aree di pertinenza indiretta e per dotazioni territoriali, la realizzazione di verde pubblico, percorsi pedonali pavimentati, illuminazione pubblica e arredo urbano; 

– ai sensi dell’art. 46, comma 1, della l.r. 12/2005 e dell’art. 9, comma 1.1 delle Na del Pds (piano dei servizi), in alternativa al reperimento e alla cessione di aree a titolo gratuito, le parti ricorrevano (art. 8 della convenzione) alla monetizzazione delle stesse mediante la corresponsione di un corrispettivo in denaro; 

– in particolare, il soggetto attuatore dava atto di aver reperito le dotazioni territoriali secondo le seguenti modalità: 

1. a) cessione di aree della superficie complessiva di mq. 74,00; 
2. b) monetizzazione per un importo pari euro 330.987,17 corrispondenti a mq. 1.449,60, in quanto la cessione delle predette aree non garantiva completamente la dotazione territoriale dovuta. 

2.2. Si deve evidenziare che già in sede progettuale, il soggetto attuatore richiedeva al Comune di considerare le aree a pertinenza indiretta oggetto di cessione gratuita al Comune come dotazioni territoriali di servizi ai sensi dell’art. 9 delle Na del Pds del Pgt 2012. 

Sul tema veniva rilasciato in data 15.01.2019 parere negativo dell’Area Pianificazione Urbanistica Generale, ribadito in data 8.04.2019, ove l’amministrazione precisava che le aree di pertinenza indiretta non concorrevano alle dotazioni territoriali di servizi: ai fini del computo delle dotazioni territoriali per servizi, doveva essere conteggiata l’intera superficie utilizzata per l’intervento e quindi anche la superficie derivante da bonus volumetrico di cui all’art. 12 del D.lgs. 28/2011; si precisava pertanto che dovevano essere reperite dotazioni territoriali commisurate all’intera Slp di progetto pari a 2332,79 mq (cfr. doc. 3 del Comune). Più precisamente, le dotazioni territoriali non venivano richieste in relazione all’area di pertinenza diretta (in cui, per la nuova costruzione, si utilizzava l’indice territoriale unico pari a 0,35 mq/mq riconosciuto all’area), mentre venivano richieste solo per la quota in eccedenza, proveniente dall’area di pertinenza indiretta e relativamente alla superficie di progetto. 

In tale senso, la convenzione del 22 maggio 2019 (art. 8 predetto) impegnava le parti sottoscrittrici alla monetizzazione alternativa al reperimento dello standard. 

2.3. In data 15 luglio 2019 veniva rilasciato il permesso di costruire convenzionato per l’intervento. Il permesso indicava il contributo di costruzione da corrispondere con il calcolo delle riduzioni previste, dando atto che il contributo di costruzione relativo agli oneri di urbanizzazione veniva parzialmente assolto con l’opera urbanizzativa a scomputo per euro 226.538,47; il permesso riportava altresì l’importo complessivo per la monetizzazione degli Standard dovuti (per mq. 1449,60) pari a euro 330.972,67. 

3. Nelle more, con ricorso notificato in data 5 luglio 2019 – OMISSIS – impugnava (i) l’atto conclusivo della “Conferenza di Servizi decisoria indetta ai sensi dell’art. 14, comma 2, e 14 bis della L. 241/90 […]” del 6.05.2019 nelle parti in cui prevedeva la debenza di aree per dotazioni territoriali di servizi ai sensi dell’art. 9, comma 1, delle Norme di Attuazione del Piano dei Servizi del vigente Piano di Governo del Territorio, (ii) la Convenzione tra il Comune di Milano e la società stessa del 22 maggio 2019 contestando l’impegno sottoscritto relativo al reperimento delle aree per dotazione territoriali di servizi e (iii) la nota dell’Area Pianificazione Urbanistica Generale del Comune di Milano datata 11.01.2019, nonché il successivo chiarimento datato 8.04.2019. Chiedeva contemporaneamente che le venisse restituito l’importo euro 82.746,80, versato in data 21.05.2019 a titolo di prima rata della monetizzazione delle citate dotazioni territoriali. 
4. La ricorrente provvedeva a versare le rate previste per la monetizzazione, riservandosi ancora di contestare la debenza delle stesse.

Con un primo atto di motivi aggiunti, impugnava poi anche il permesso di costruire convenzionato indicato in epigrafe, nella parte in cui si richiedevano le dotazioni territoriali come previste in convenzione.

5. In data 16.03.2020, – OMISSIS – presentava poi una Scia in variante. In relazione alle modifiche progettuali di cui alla Scia predetta, il Comune con atto in data 2.04.2020 procedeva quindi al calcolo del contributo di costruzione e della monetizzazione aggiuntivi.
6. Con un secondo atto di motivi aggiunti, la – OMISSIS – ricorrente impugnava anche l’atto comunale di rideterminazione degli oneri complessivamente dovuti post variante, prevedendosi il versamento di euro 26.749,97 aggiuntivi.
7. Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, chiedendo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.
8. In vista dell’udienza di trattazione di merito del ricorso e dei motivi aggiunti, le parti hanno depositato documenti e memorie, insistendo nelle rispettive domande.

Infine, all’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 12 aprile 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso e i motivi aggiunti sono tutti affidati al medesimo motivo e pertanto devono essere esaminati congiuntamente.
2. Come già sintetizzato nella parte introduttiva della presente decisione, la tesi della ricorrente è che, in merito all’intervento edilizio in esame, non siano dovute le dotazioni territoriali per servizi, ai sensi dell’art. 9 Na del Piano dei Servizi del Pgt.

Considerate le due porzioni di cui è costituita l’area (pertinenza diretta di 2344 mq e pertinenza indiretta di 6817 mq, prevista in cessione al Comune e oggetto di opere di urbanizzazione secondaria), la ricorrente sostiene che le dotazioni territoriali non siano dovute per il meccanismo perequativo in base al quale la capacità edificatoria generata sulla pertinenza indiretta è stata in parte trasferita e sviluppata sull’area di pertinenza diretta (onde poter raggiungere l’indice edificatorio di 1 mq/mq). In tesi, dovrebbe essere applicato il comma 1 dell’art. 9 del Pds, che stabilisce che “nel Tessuto Urbano Consolidato, nei casi di interventi di nuova costruzione con l’utilizzo dell’indice di Utilizzazione territoriale (Ut= unico) di 0,35 mq/mq […] non sono richieste dotazioni territoriali per servizi”. Secondo la prospettazione della ricorrente, l’indice finale sviluppato (1/1 mq) dalla pertinenza diretta sarebbe il mero frutto della perequazione urbanistica e pertanto non genererebbe alcun aggravio urbanistico, tale da determinare la richiesta di dotazioni territoriali per servizi. 

3. Pregiudizialmente va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla presente controversia. Secondo una consolidata giurisprudenza, condivisa dal Collegio, le questioni attinenti alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione, così come quelle di monetizzazione degli standard, sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.; le stesse, poi, avendo ad oggetto l’accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall’esistenza di atti della pubblica amministrazione, non sono soggette alle regole delle azioni impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi ed ai rispettivi termini di decadenza (cfr., nella giurisprudenza della Sezione, T.A.R. per la Lombardia, Milano, Sez. II, 5 febbraio 2021, n. 352; id., 13 ottobre 2020, n. 1888; id., 23 luglio 2020, n. 1418; id., 18 giugno 2020, n. 1109; id., 10 maggio 2018, n. 1242).

Deve inoltre richiamarsi la pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 12 del 30 agosto 2018, la quale ha ribadito che “il contributo per gli oneri di urbanizzazione, per quanto non abbia natura tributaria, costituisce, comunque, un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore, connesso al rilascio della concessione edilizia, a titolo di partecipazione del concessionario ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae, e che «per la determinazione di esso deve essere fatto necessario ed esclusivo riferimento alle norme di legge che regolano i relativi criteri di conteggio, norme che vanno rigorosamente rispettate anche in osservanza del principio di cui all’art. 23 della Costituzione, secondo il quale nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge» (Cons. St., sez. V, 21 aprile 2006, n. 2228). L’affermazione secondo cui il contributo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale imposta e rientra a tale titolo nell’ambito dei rapporti di diritto pubblico in quanto necessariamente legata al rilascio del titolo edilizio, tuttavia, non comporta ex se che i relativi atti di determinazione abbiano necessariamente carattere autoritativo, si colorino, per così dire, di imperatività e siano espressione di potestà pubblicistica. Il privato che intende ottenere il permesso di costruire ha avanti a sé la scelta di corrispondere il contributo di costruzione o di rinunciare al rilascio del titolo. Effettuata questa scelta, che comporta la necessaria corresponsione del corrispettivo di diritto pubblico, il pagamento di questo, esclusa pacificamente la sua natura tributaria, non può che costituire l’oggetto di un ordinario rapporto obbligatorio, disciplinato dalle norme di diritto privato, come prescrive l’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, salvo che la legge disponga diversamente”.

Considerato che il pagamento del contributo di costruzione, così come quello della monetizzazione degli standard, costituisce oggetto di un ordinario rapporto obbligatorio, ne consegue la non necessarietà di una rituale impugnazione della nota con cui il Comune, come nel caso di specie, ridetermina la corresponsione della differenza di quanto dovuto a titolo di monetizzazione degli standard. In altre parole, la domanda di annullamento proposta dalla società ricorrente deve essere interpretata, nell’ambito della giurisdizione esclusiva di cui si è detto, come una domanda di accertamento negativo del credito del Comune. Ciò consente anche di superare l’eccezione del Comune circa la tempestività dell’azione proposta.

4. Passando ora al merito della pretesa, il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati.
5. Anzitutto, non vi è ragione per dubitare della validità dell’accordo convenzionale stipulato tra le parti, il quale prevede espressamente la corresponsione delle somme per monetizzazione standard qui in discussione.

Sul punto, si richiama e condivide la giurisprudenza in materia di ripetizione del contributo di costruzione quando dedotto in convenzione e l’intervento edilizio non sia realizzato. Tale orientamento ha chiarito che “in relazione […] al genus della convenzione di diritto pubblico, di cui quella urbanistica rappresenta una species, i principi civilistici sono applicabili nei limiti della compatibilità, essendo le convenzioni – similmente ai contratti ed ai negozi giuridici di diritto privato – basate sull’accordo e sullo scambio dei consensi. La ratio iuris dell’indebito oggettivo (art. 2033 c.c.) è quella della restituzione di quanto è stato indebitamente percepito, perché oggettivamente non dovuto. L’istituto trova applicazione, dunque, nei soli limiti in cui venga accertata la mancanza del titolo dell’obbligazione, il che tipicamente accade quando il titolo non è mai venuto ad esistenza nel mondo giuridico; quando il titolo è affetto da nullità; ovvero quando l’efficacia del titolo è venuta retroattivamente meno (ad es. per causa di annullamento, di risoluzione o di rescissione), trascinando via con sé la causa giustificativa del trasferimento. In siffatte ipotesi, la prestazione va ripetuta nella stessa misura in cui è stata eseguita (ex multis, Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 7020/2019; n. 6668/2019; Sez. V, n. 3714/2003). La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che quando il titolo convenzionale esista e sia efficace e non sia dichiarato nullo, né sia annullato o risolto o rescisso, l’istituto dell’indebito oggettivo non può trovare applicazione in relazione alla fattispecie della convenzione urbanistica, perché la prestazione patrimoniale rinviene la causa dell’obbligazione nell’accordo (v. in particolare Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza n. 6668/2019, che cita a sua volta le sentenze n. 1069/2019; n. 5603/2013; n. 6339/2018; ancora più recente, sentenza n. 4892/2020). Ciò vale – è stato precisato – sia nelle ipotesi in cui la convenzione è ancora in tutto o in parte attuabile, anche in modo diverso rispetto all’intervento originariamente programmato (è il caso esaminato dalle sentenze n. 6668/2019 e n. 1069/2019), sia in quella in cui l’intervento non sarà mai attuato, e dunque indipendentemente dall’effettiva trasformazione del territorio (è il caso esaminato dalla sentenza n. 6339/2018 e dalla n. 4892/2020)”.

Si ricorda inoltre che, secondo l’orientamento giurisprudenziale già citato, non è nemmeno escluso che un operatore, nella convenzione urbanistica, possa assumere oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale (o, anche, di una libera scelta volta al benessere della collettività locale), rientrante nella ordinaria autonomia privata, non contrastante di per sé con norme imperative’” (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 6 ottobre 2020, n. 5878; id., 30 marzo 2021, n. 2666; anche, IV, 4 aprile 2023, n. 3496; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 12 dicembre 2022, n. 2735).

6. Quanto appena precisato in punto di vincolatività degli impegni convenzionali assunti dalla parte è già di per sé sufficiente a condurre al rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.
7. Per completezza di trattazione, tuttavia, ritiene il Collegio di evidenziare che la pretesa della ricorrente di andare esente dal pagamento delle somme dovute per monetizzazione standard è comunque priva di fondamento, anche al di là del suo recepimento in convenzione e del vincolo derivante per la parte che l’ha sottoscritta.

7.1. Come già chiarito, il valore di monetizzazione è il corrispettivo dovuto all’amministrazione per la mancata cessione delle aree a standard, dovuta a fronte di un intervento edilizio che comporta un aumento del carico urbanistico.

La cessione delle aree a standard e, in alternativa, la monetizzazione, sono previste dall’art. 46, comma 1, della L.R. n. 12/2005 e dall’art. 9 del Piano dei servizi. Quest’ultimo dispone espressamente che non sono richieste dotazioni territoriali per servizi nei soli caso di utilizzo dell’indice territoriale unico di 0,35 mq/mq, mentre sancisce la debenza delle somme/dotazioni territoriali “in tutti gli altri casi”.

7.2. La ratio della norma è chiara nel senso di non richiedere il conferimento di dotazione territoriali per servizi, poiché sino alla concorrenza dell’indice di 0,35 mq/mq sono ritenute sufficienti le dotazioni esistenti.

7.3. In effetti, da un lato, la ricorrente ha realizzato il suo intervento grazie al meccanismo perequativo di trasferimento dei diritti edificatori dall’area di pertinenza indiretta all’area di pertinenza diretta.

Dall’altro lato, l’intervento edilizio ha comportato un aggravio del carico urbanistico, computato – secondo quanto stabilito da Comune – nella misura eccedente l’indice di 0,35 mq/mq.

7.4. L’area di pertinenza indiretta non può invece essere computata quale cessione in dotazione di standard, poiché detta cessione è pacificamente avvenuta per un diverso titolo (vale a dire in virtù del meccanismo perequativo già illustrato e previsto dalla disciplina di piano) e non ai fini delle dotazioni territoriali per l’aggravio del carico urbanistico.

7.5. In altri termini, la cessione delle aree a pertinenza indiretta costituisce adempimento obbligato per il proprietario che intenda realizzare l’indice di 0,35 mq/mq, che lo strumento urbanistico attribuisce a tali aree. Aderire alla tesi della ricorrente significherebbe, da un lato, vanificare l’istituto perequativo previsto dal piano e, dall’altro alto, attribuire un indebito vantaggio al soggetto che si avvalga dei meccanismi perequativi ai fini di raggiungere l’indice necessario all’edificazione, vantaggio che consisterebbe nella non necessità di conferire le dotazioni territoriali pur a fronte di un pacifico aggravio del carico urbanistico.

8. Alla luce delle osservazioni svolte, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere respinti.
9. Le spese di lite devono essere compensate tra le parti, in considerazione della complessità delle questioni giuridiche affrontate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2024 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Celeste Cozzi, Presidente

Laura Patelli, Primo Referendario, Estensore

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

IL SEGRETARIO